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蘇州市吳中區(qū)因地制宜推進(jìn)新村莊建設(shè)調(diào)查報(bào)告 摘要：新村莊建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的組成部分，本報(bào)告基于對(duì)吳中區(qū)的調(diào)查，提出要在農(nóng)民自覺自愿的前提下實(shí)現(xiàn)農(nóng)民居住向中心村和居民小區(qū)相對(duì)集中，把整治村莊環(huán)境，完善配套設(shè)施，改善公共服務(wù)，節(jié)約使用資源，方便農(nóng)民生產(chǎn)生活作為新村莊建設(shè)的重點(diǎn)。要將新村莊建設(shè)與城鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃，創(chuàng)新宅基地政策，依法保障農(nóng)民權(quán)益。 一、吳中區(qū)新村莊建設(shè)的主要做法與經(jīng)驗(yàn) （一）把完善村鎮(zhèn)規(guī)劃體系作為新村莊建設(shè)的基礎(chǔ)工作 吳中區(qū)早在90年代中期（當(dāng)時(shí)是吳縣市的一部分）就已進(jìn)行“現(xiàn)代化農(nóng)村”村莊規(guī)劃。2001年吳縣市撤市設(shè)區(qū)后，吳中區(qū)又開展了片區(qū)規(guī)劃。2003年以來，按照統(tǒng)一規(guī)劃、成片布局、資源共享、一體化發(fā)展的思路，把全區(qū)分5個(gè)片區(qū)進(jìn)行規(guī)劃編制，并以此為依據(jù)確定了5個(gè)中心鎮(zhèn)（區(qū)），按照中心鎮(zhèn)——一般鎮(zhèn)——中心村——一般村的村鎮(zhèn)體系發(fā)展模式，以中心鎮(zhèn)為重點(diǎn)規(guī)劃發(fā)展中心村，確定全區(qū)中心村總數(shù)25個(gè)。2004年，吳中區(qū)開始創(chuàng)建“先鋒村”活動(dòng)，并于2005年建立了包括組織建設(shè)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)保障、綜合環(huán)境、村風(fēng)民風(fēng)在內(nèi)的市區(qū)鎮(zhèn)三級(jí)考核指標(biāo)。2005年，吳中區(qū)又依照江蘇省出臺(tái)的《推進(jìn)全省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制工作方案》、《江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃技術(shù)要點(diǎn)》等規(guī)劃要求，并結(jié)合自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然地理?xiàng)l件及文化風(fēng)俗習(xí)慣，制定完成了全區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，包括分區(qū)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃和一些單體規(guī)劃。這些規(guī)劃的制定和實(shí)施對(duì)于這十多年來吳中城鎮(zhèn)和農(nóng)村的建設(shè)起到了指導(dǎo)性的作用。 （二）把改善村莊環(huán)境和公共服務(wù)作為新村莊建設(shè)的重點(diǎn) 自2004年始，吳中區(qū)開展了農(nóng)村十項(xiàng)實(shí)事工程，在改善農(nóng)村環(huán)境、提高農(nóng)村保障水平、發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)方面進(jìn)行了一系列工作。一是改水、改廁和公路等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施普遍改善。2005年全區(qū)新增改水受益人口2.73萬(wàn)人，累計(jì)受益人口50.42萬(wàn)人，自來水普及率達(dá)96.1％。新建無(wú)公害戶廁1.69萬(wàn)戶，累計(jì)達(dá)到13.81萬(wàn)戶，無(wú)公害戶廁普及率80.8％。完成農(nóng)村公路通車?yán)锍?5.89公里，完成危橋改造80座。二是清潔村鎮(zhèn)、清潔河塘、清潔庭院的農(nóng)村“三清”工作穩(wěn)步開展，農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境大為改觀。2005年鎮(zhèn)村兩級(jí)投入農(nóng)村“三清”活動(dòng)經(jīng)費(fèi)超過1000萬(wàn)元，切實(shí)加強(qiáng)了農(nóng)村“三清”工作長(zhǎng)效管理，按要求配備垃圾箱、垃圾清運(yùn)工具和公共廁所，加強(qiáng)外來人員聚居地的環(huán)境衛(wèi)生管理，村級(jí)轄區(qū)內(nèi)基本無(wú)成片暴露垃圾，農(nóng)民家庭庭園舒適干凈，農(nóng)戶化糞池改造基本到位。配備衛(wèi)生保潔人員1821名，落實(shí)河道保潔員723人，農(nóng)村居民家庭95％以上達(dá)到文明戶標(biāo)準(zhǔn)。2005年全年共完成河道疏浚246條、230公里，三年共累計(jì)完成河道疏浚853條806公里。 （三）將節(jié)約土地資源作為新村莊建設(shè)的重要內(nèi)容 吳中區(qū)在宅基地有效、合理利用方面摸索出了一些經(jīng)驗(yàn)。2004年4月，吳中區(qū)政府正式發(fā)文規(guī)定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可成立農(nóng)民住宅置換中心，置換中心隸屬于鎮(zhèn)人民政府，辦公地點(diǎn)設(shè)在鎮(zhèn)（區(qū)）國(guó)土資源所、分局或村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室，為農(nóng)民提供宅基地交易、流轉(zhuǎn)、置換等服務(wù)。置換中心的主要職能是接受農(nóng)民宅基地入市交易、流轉(zhuǎn)的委托，代理相關(guān)的交易服務(wù)；預(yù)先收購(gòu)部分暫時(shí)無(wú)法交易的農(nóng)民合法宅基地；負(fù)責(zé)農(nóng)民自愿推出宅基地與新購(gòu)農(nóng)民公寓房的等價(jià)置換；收集、發(fā)布宅基地交易信息、提供相關(guān)咨詢代理服務(wù)。吳中區(qū)對(duì)于農(nóng)民宅基地征用及補(bǔ)償、安置等建立了一套完善的政策及管理措施。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)整理并盤活了老宅基地，節(jié)省下來的土地作為集體土地在其上修建標(biāo)準(zhǔn)廠房或集宿樓，并成立土地股份合作社、物業(yè)股份合作社和社區(qū)資產(chǎn)股份合作社，集體土地資產(chǎn)量化到農(nóng)戶，農(nóng)民還可以再進(jìn)行投資入股，獲得分紅，增加其財(cái)產(chǎn)性收益。該區(qū)堯南村就用節(jié)約的180畝宅基地修建了標(biāo)準(zhǔn)廠房用于出租，2005年廠房等固定資產(chǎn)出租收入達(dá)222萬(wàn)元。目前，集體資產(chǎn)（土地）收益、投資性收益已經(jīng)成為吳中區(qū)社區(qū)集體組織和農(nóng)民的一項(xiàng)主要收入，基本上每個(gè)村都有廠房等固定資產(chǎn)出租收入，全區(qū)142個(gè)行政村（社區(qū)）中，村（社區(qū)）集體平均收入達(dá)250萬(wàn)元， 73％的村（社區(qū)）集體年收入超過50萬(wàn)元，60％以上的村年收入超過100萬(wàn)元，年收入200～500萬(wàn)元的村有40多個(gè)，年收入500萬(wàn)元以上的村有20多個(gè)。集體（土地）資產(chǎn)股份收益和農(nóng)戶投資收益已經(jīng)占到吳中農(nóng)民收入的10％左右，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的這一比例更高。 根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收需要，吳中區(qū)所屬的蘇州市創(chuàng)新了土地使用制度，2005年《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收的意見》中規(guī)定：認(rèn)真落實(shí)村集體建設(shè)留用地政策，在規(guī)劃時(shí)留出10％左右作為農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地；加快農(nóng)民向居住區(qū)集中，加大宅基地置換力度，置換后增加的土地，原則上20％～40％作為集體非農(nóng)建設(shè)用地。上述兩類集體非農(nóng)建設(shè)用地，以鎮(zhèn)或街道為單位，組建市場(chǎng)化運(yùn)作主體，并置換到產(chǎn)出快、效益高的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)或規(guī)劃區(qū)內(nèi)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)（但不得進(jìn)行任何形式的商品房開發(fā)），產(chǎn)權(quán)和收益歸村集體所有，并通過股份形式量化給農(nóng)民，農(nóng)民按股分紅。積極引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織提供非農(nóng)建設(shè)用地、農(nóng)民出資入股組建物業(yè)合作社，增加投資性收入。蘇州市《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收的意見》中關(guān)于創(chuàng)新土地使用制度的條文一定程度上規(guī)范了村莊改造節(jié)約宅基地、農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)、收益支配、運(yùn)作等內(nèi)容，有助于村莊改造、建設(shè)，有利于集體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和農(nóng)民收入增加。 （四）分類實(shí)行新村莊建設(shè) 吳中區(qū)在進(jìn)行新村莊建設(shè)中，區(qū)鎮(zhèn)村三級(jí)依據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、地理位置、工業(yè)發(fā)展、拆遷安置等實(shí)際情況，因地制宜，分不同類型進(jìn)行新村莊建設(shè)。 1.以老村為基礎(chǔ)進(jìn)行綜合整治——以天平村為例 天平村緊鄰木瀆鎮(zhèn)駐地，有1365戶，5000人。2005年村級(jí)總資產(chǎn)2.3億元，村級(jí)可用財(cái)力1378萬(wàn)元，主要來自廠房等固定資產(chǎn)出租收入。農(nóng)民人均純收入1.12萬(wàn)元。天平村的新村建設(shè)主要是進(jìn)行老村改造，注重村莊綜合整治。該村2000年以來90多個(gè)拆遷戶中，除有10戶搬遷到鎮(zhèn)上統(tǒng)一修建的馨樂小區(qū)外，其余農(nóng)戶都在老村修建了新房。從2003年下半年開始，天平村按照區(qū)、鎮(zhèn)要求進(jìn)行村莊綜合整治。2004、2005年分別投入260萬(wàn)元、150萬(wàn)元進(jìn)行老村改造和村莊綜合整治工作。村莊綜合整治內(nèi)容包括新建化糞池、下水道等污水及垃圾處理設(shè)施，污水處理設(shè)施與鎮(zhèn)污水處理系統(tǒng)接軌，極大地改進(jìn)了村莊的衛(wèi)生環(huán)境；修建了水泥路，更新了電力設(shè)施，對(duì)農(nóng)民居住區(qū)進(jìn)行綠化，優(yōu)化了農(nóng)民生活環(huán)境。該村今后預(yù)計(jì)每年都將投入100－150萬(wàn)進(jìn)行村莊綜合整治工作。 天平村進(jìn)行新村建設(shè)的特點(diǎn)是沒有進(jìn)行大拆大建，而是在老村基礎(chǔ)上修建新居，新老兼容，注重進(jìn)行村莊綜合整治，對(duì)老村進(jìn)行“梳妝打扮”。該村保留了上世紀(jì)60年代以來各個(gè)時(shí)代的房子，重新修繕過的老房子和新建的樓房交錯(cuò)分布，掩映于綠樹叢中。房子盡管新舊不一，但每個(gè)農(nóng)戶都可以享受統(tǒng)一便捷的公共服務(wù)，硬化過的路面鋪到了各家門口，改造過的上下水設(shè)施、電力設(shè)施、閉路電視通往各家各戶。 2.統(tǒng)一規(guī)劃、農(nóng)民自建——以淞南村為例 淞南村是吳中區(qū)2005年確定的25個(gè)中心村之一。2005年，該村共有1215戶，人口4333人。2005年村級(jí)總資產(chǎn)6800萬(wàn)元，村級(jí)可用財(cái)力787萬(wàn)元，農(nóng)民人均純收入1.085萬(wàn)元，村距離鎮(zhèn)駐地1公里。淞南村拆遷戶較多，村集體對(duì)村莊建設(shè)進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)劃。村安居小區(qū)中，每個(gè)農(nóng)戶宅基地面積有135平米，農(nóng)戶用拆遷補(bǔ)償費(fèi)自己建2～3層、居住面積200～300平米的住房。村集體負(fù)責(zé)修建基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施，安居小區(qū)的道路、綠化等都由村集體統(tǒng)一出資建造；該村的生活設(shè)施齊備，有社區(qū)服務(wù)中心、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、醫(yī)務(wù)室、幼兒園、村級(jí)老年公寓、娛樂保健設(shè)施等。僅是2005年，村集體就投入478.8萬(wàn)元進(jìn)行了包括道路、老人公寓、幼兒園、橋、垃圾處理設(shè)施等建設(shè)。 3.統(tǒng)一建設(shè)、整體搬遷、集中到中心村居住——以橫涇街道“堯南花苑”為例 橫涇街道面積53.39平方公里，本地人口3.02萬(wàn)人，2005年財(cái)政收入9656萬(wàn)元，人均純收入8476元?！皥蚰匣ㄔ贰蔽挥跈M涇街道堯南村，總占地面積408畝，用來安置該鎮(zhèn)堯南村及鄰近村拆遷農(nóng)戶的安居小區(qū)。規(guī)劃最終可以入住4個(gè)村2000多拆遷戶、8000口人，堯南村530戶人家將整體搬遷到“堯南花苑”。到2005年底，已建聯(lián)體別墅246戶，多層公寓130套，安置拆遷戶126戶?！皥蚰匣ㄔ贰庇涉?zhèn)政府出資修建，拆遷農(nóng)戶再用拆遷補(bǔ)償費(fèi)購(gòu)買住房。拆遷農(nóng)民的住房補(bǔ)償費(fèi)介于8～40多萬(wàn)之間，平均為22萬(wàn)元左右。每戶農(nóng)民可以以500元/每平米的價(jià)格購(gòu)買270平米的聯(lián)體別墅一套或者多層公寓2－3套?！皥蚰匣ㄔ贰钡慕ǔ删C合利用了宅基地面積，為工業(yè)和三產(chǎn)騰出了發(fā)展空間。以堯南村為例，該村過去共有500多畝宅基地，現(xiàn)可節(jié)約180畝，節(jié)約宅基地面積1/3?！皥蚰匣ㄔ贰笔罐r(nóng)民的居住環(huán)境發(fā)生了質(zhì)的變化，過去村莊中臟、亂、差的狀況已經(jīng)一去不返。該鎮(zhèn)農(nóng)民中現(xiàn)在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的較少，多數(shù)農(nóng)民實(shí)際上已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人、技術(shù)工人，多數(shù)人已不需要居住在老宅從事種植、養(yǎng)殖工作。 4.統(tǒng)一建設(shè)、集中進(jìn)鎮(zhèn)——以木瀆鎮(zhèn)“馨樂花園”為例 木瀆鎮(zhèn)有2500年歷史，鎮(zhèn)區(qū)面積6.6萬(wàn)平方公里，人口6.6萬(wàn)人，既是中國(guó)歷史文化名鎮(zhèn)，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)鎮(zhèn)，2005年有1.84億元的可用財(cái)政收入，人均純收入11080元。從上世紀(jì)80年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到如今的民營(yíng)企業(yè)為該鎮(zhèn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。目前，木瀆鎮(zhèn)有外資企業(yè)160多家，民營(yíng)企業(yè)2000多家，僅2005年就新增就業(yè)崗位9000多個(gè)，包括約1萬(wàn)失地勞動(dòng)力在內(nèi)的全鎮(zhèn)3萬(wàn)勞動(dòng)力98％以上就業(yè)，工業(yè)化的快速發(fā)展還吸引了大量外來勞動(dòng)力，登記外來人口就有13.7萬(wàn)人。 為了應(yīng)對(duì)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地資源稀缺的矛盾并充分集約用地，妥善安置拆遷農(nóng)民并改善農(nóng)民居住環(huán)境，木瀆鎮(zhèn)政府高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)了農(nóng)民安置小區(qū)，將農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中?！败皹坊▓@”就是由鎮(zhèn)政府投資興建，安置拆遷農(nóng)民的一個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)城市型居住社區(qū)，小區(qū)占地190畝，建筑面積13萬(wàn)平米，2005年底入住戶數(shù)1000戶。“馨樂花園”基礎(chǔ)設(shè)施完備、配套設(shè)施齊全、環(huán)境優(yōu)美，完全是一副高檔城市社區(qū)的景象。小區(qū)樓房的市場(chǎng)價(jià)格為4500元/平米，但拆遷農(nóng)民可以用拆遷補(bǔ)償款以400元/平米的平價(jià)按照30平米/人（獨(dú)生子女按2人計(jì)算）的標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)買一套聯(lián)體別墅或2～3套公寓，超出面積則以2200～2800元/平米的優(yōu)惠價(jià)購(gòu)買（市場(chǎng)價(jià)為4500元/平米）。農(nóng)民搬到小區(qū)后，考慮到其居住開支增加，鎮(zhèn)政府還將按月發(fā)放的補(bǔ)償費(fèi)提高了40元。拆遷農(nóng)民正在從工作性質(zhì)、居住方式等方面逐步由農(nóng)民變?yōu)槭忻瘛? 二、吳中區(qū)新村莊建設(shè)遇到的問題 （一）宅基地政策滯后 宅基地政策及管理是新村莊建設(shè)中的一個(gè)重要內(nèi)容，宅基地的權(quán)屬、管理、交易、流轉(zhuǎn)、置換、整理等關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行及其經(jīng)濟(jì)性和可持續(xù)性。2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）、國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，對(duì)宅基地管理、審批、農(nóng)村建設(shè)用地整理等方面做出了相關(guān)規(guī)定，為農(nóng)村宅基地集約利用提出了一些可操作、實(shí)用的措施。但以上一些相關(guān)宅基地政策中，對(duì)宅基地的物權(quán)、上市交易和流轉(zhuǎn)、農(nóng)民住房買賣等規(guī)定還比較謹(jǐn)慎，滯后于像吳中等一些工業(yè)化、城市化發(fā)展較快地區(qū)的客觀事實(shí)，忽視了大批農(nóng)民流動(dòng)、進(jìn)城的實(shí)際情況，在一定程度上制約了宅基地資源的高效集約利用、空心村治理工作及新村莊建設(shè)的順利進(jìn)行。 雖然吳中區(qū)所屬的蘇州市已經(jīng)在土地使用制度上有所創(chuàng)新，宅基地置換后增加的土地有20％～40％作為集體非農(nóng)建設(shè)用地，用以發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。但對(duì)于置換后增加的其余大部分土地，集體沒有完全的支配權(quán)、開發(fā)權(quán)和收益權(quán)。相對(duì)于宅基地置換的總成本，20％～40％置換后增加土地的收益仍嫌不足，還難以充分調(diào)動(dòng)鎮(zhèn)、村高效集約利用集體非農(nóng)建設(shè)用地的積極性，村莊建設(shè)和集體經(jīng)濟(jì)資金來源也受制約。 （二）村莊規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃對(duì)接性不強(qiáng) 江蘇省在2005年出臺(tái)了關(guān)于鎮(zhèn)村規(guī)劃的工作方案及技術(shù)要點(diǎn)，但吳中區(qū)一些鎮(zhèn)、村在具體執(zhí)行中卻遇到了難題。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)同志反映省級(jí)規(guī)劃在某些方面與實(shí)踐相脫節(jié)，對(duì)已經(jīng)城鎮(zhèn)化、無(wú)地少地的村莊不太適應(yīng)，規(guī)劃的分類指導(dǎo)性和實(shí)踐操作性不強(qiáng)。 目前的村莊規(guī)劃沒有與城鎮(zhèn)規(guī)劃很好對(duì)接。雖然吳中區(qū)在道路、社區(qū)管理設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等方面村莊和城鎮(zhèn)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)對(duì)接，但在污水處理、自來水供應(yīng)、液化氣供應(yīng)、消防等方面，村莊規(guī)劃顯得滯后，沒有充分考慮到村莊和城鎮(zhèn)公共資源的共享性。 （三）村莊拆遷缺乏法律依據(jù) 在國(guó)家層面，村莊拆遷沒有統(tǒng)一的法律依據(jù)。而在吳中，市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)拆遷政策不統(tǒng)一，村莊拆遷評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置標(biāo)準(zhǔn)、安居房購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn)等沒有規(guī)范，實(shí)踐中難以操作。一方面，政府部門沒有進(jìn)行村莊拆遷的規(guī)范條例，村莊拆遷的行政成本和經(jīng)濟(jì)成本比較高；另一方面，農(nóng)民沒有正式的條文來保護(hù)自身權(quán)益，容易造成拆遷過程中關(guān)于補(bǔ)償和安置上的爭(zhēng)議，增加了群眾上訪事件的發(fā)生。 三、幾點(diǎn)政策建議 （一）村莊建設(shè)要盡量避免“大拆大建” 我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程、居住環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣、收入水平、自然資源、經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能等各方面條件都存在很大差異。因而，新村莊建設(shè)須因地制宜，從實(shí)際情況出發(fā)，進(jìn)行分類指導(dǎo)，不宜偏頗，不能追求千篇一律，而應(yīng)實(shí)行村莊建設(shè)和整治的多樣化。既要關(guān)注新村建設(shè)，更要注重老村整治；既要有條件地讓農(nóng)民集中進(jìn)社區(qū)、進(jìn)城鎮(zhèn)、進(jìn)中心村，又要兼顧農(nóng)民生產(chǎn)需要和生活習(xí)慣，合理化村莊布局；既要統(tǒng)一規(guī)劃、有序建設(shè)，又不能搞一刀切。吳中區(qū)不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村在進(jìn)行新村莊建設(shè)時(shí)，注重村莊的綜合整治和基礎(chǔ)設(shè)施配套，避免資源浪費(fèi)。前述以老村為基礎(chǔ)的綜合整治模式應(yīng)該是未來我國(guó)多數(shù)農(nóng)村進(jìn)行新村莊建設(shè)的主要方向。當(dāng)前，一些地區(qū)正在探索引導(dǎo)農(nóng)民相對(duì)集中建房和居住，要認(rèn)真總結(jié)有關(guān)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，避免走彎路。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民居住向中心村和居民小區(qū)相對(duì)集中，一定要在農(nóng)民自覺自愿的前提下進(jìn)行，不能強(qiáng)迫命令。村莊建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的重要基礎(chǔ)。應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，大多數(shù)農(nóng)民掙了錢還是選擇在生活了幾代的村莊建房居住，村莊建設(shè)不要搞“大拆大建”，不是普遍建“中心村”，更不是修寬?cǎi)R路、建大廣場(chǎng)等勞民傷財(cái)?shù)墓こ蹋膊荒芎?jiǎn)單把城市住宅小區(qū)建設(shè)模式照搬到農(nóng)村。從對(duì)吳中區(qū)的調(diào)查看，新村莊建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)該是整治村莊環(huán)境，完善配套設(shè)施，改善公共服務(wù)，節(jié)約使用資源，方便農(nóng)民生產(chǎn)生活，突出地方特色，體現(xiàn)農(nóng)村風(fēng)貌。 （二）將新村莊建設(shè)與城鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃，共同推進(jìn) 新村莊建設(shè)與城鎮(zhèn)建設(shè)之間關(guān)系密切，不可斷然割裂。吳中區(qū)在新農(nóng)村建設(shè)、新村莊建設(shè)過程中，既注重像天平村這樣的老村整治模式、淞南村的新村建設(shè)模式，也推行像木瀆鎮(zhèn)“馨樂花苑”向城鎮(zhèn)集中的模式。在新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，有必要也有可能將大中小城市、小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村的建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃，立足于農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)，使城市各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，保證廣大農(nóng)民安居樂業(yè)，保障農(nóng)民有能力分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。要注意城鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等不同規(guī)劃之間的銜接，處理好不同層級(jí)規(guī)劃、不同部門規(guī)劃之間的關(guān)系，為新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃出科學(xué)的藍(lán)圖。 （三）創(chuàng)新宅基地政策，依法保障農(nóng)民權(quán)益 農(nóng)民宅基地具有特殊的價(jià)值，宅基地政策是新村莊建設(shè)中的一個(gè)關(guān)鍵問題。目前，農(nóng)村宅基地存在使用權(quán)殘缺、超標(biāo)嚴(yán)重、利用率低等問題。從對(duì)吳中區(qū)的調(diào)查看，在城市化和新農(nóng)村建設(shè)的過程中，保障農(nóng)民宅基地應(yīng)有的權(quán)益，同時(shí)促進(jìn)更有效地利用土地，是當(dāng)前必須重視和迫切需要解決的問題。蘇州等發(fā)達(dá)地區(qū)正在探索的由村集體牽頭，對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行整理、開發(fā)和置換的做法，有利于集約利用土地，提高土地效益；有利于緩解工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地供需矛盾，拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間；有利于居民居住向城鎮(zhèn)集中，推進(jìn)農(nóng)村城市化、農(nóng)民市民化進(jìn)程。從吳中等地的實(shí)踐來看，宅基地政策這篇文章還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步做好、放活。一是探索建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制。物權(quán)法草案對(duì)農(nóng)民在處理其房屋及其房屋下面的宅基地方面的權(quán)利限制過于嚴(yán)格。如果農(nóng)戶僅可以將房屋轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)的農(nóng)戶，由于在目前的法律下一個(gè)農(nóng)戶只能擁有一處宅基地，那么有條件成為受讓人的農(nóng)戶的數(shù)量將會(huì)是非常少的。農(nóng)民通常會(huì)將很大一部分的可支配收入花在蓋房或翻修房屋上。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口遷移，越來越多的農(nóng)民將會(huì)遷出農(nóng)村，一旦他們決定遷到城市，由于市場(chǎng)幾乎不存在，農(nóng)民面臨的難題是如何收回在房屋上的投資。與城市居民擁有的處分其房屋的權(quán)利相比，這些限制是非常不必要而且嚴(yán)格的。因此，法律應(yīng)至少提供一些有限的靈活性。農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓至少應(yīng)該對(duì)所有農(nóng)民開放，而不僅僅是同一集體的農(nóng)民。二是對(duì)農(nóng)民的宅基地要依法保障其合法權(quán)益。不能以擴(kuò)大城市建設(shè)用地規(guī)模為動(dòng)機(jī)，隨意收回農(nóng)民的宅基地，引起農(nóng)民的不滿。要鼓勵(lì)農(nóng)村集體整理節(jié)約出的宅基地地更多由社區(qū)集體組織支配使用，將節(jié)約土地的增值收益更多地留在農(nóng)村、留給農(nóng)民。三是完善農(nóng)村宅基地用地登記制度。 （四）建立健全村莊拆遷法規(guī)，并以市為單位統(tǒng)一拆遷條例 隨著城市化發(fā)展、新村莊建設(shè)的推進(jìn)，村莊拆遷會(huì)越來越多，而我國(guó)到目前為止還沒有關(guān)于村莊拆遷的規(guī)范性法規(guī)，村莊拆遷仍處于無(wú)法可依狀態(tài)，以致拆遷中各個(gè)行為主體無(wú)所適從，因而引發(fā)的矛盾和問題也比較多。為此，國(guó)家層面應(yīng)參照城鎮(zhèn)拆遷法規(guī)政策、土地征用補(bǔ)償法規(guī)政策，出臺(tái)專門關(guān)于村莊拆遷的規(guī)范性法規(guī)政策，以指導(dǎo)村莊拆遷的有序進(jìn)行。考慮到各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、地理等差異，應(yīng)區(qū)別對(duì)待，以市為單位制定本地區(qū)拆遷條例，統(tǒng)一確立本地區(qū)的拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)和辦法。