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工作報告/調(diào)研報告 關(guān)于依法治稅的若干問題的探討 　　一、依法治稅的內(nèi)涵 　　總體來說，依法治稅是指依照稅收法律來管理稅收，達(dá)到依法征稅、依法納稅和依法管稅。依法治稅的內(nèi)涵可以從兩個角度來理解，一個角度是把依法治稅看作是治稅的思想體系，一個角度是把依法治稅看作是一套治稅的方式、原則和制度。我們理解，依法治稅具體應(yīng)包括以下五層意思： 　　1、法律至上。即在思想觀念上，承認(rèn)法律具有至高無上的地位，把法律看作是開展稅務(wù)機(jī)關(guān)工作的依據(jù)和評判稅務(wù)工作的核心標(biāo)準(zhǔn)；任何稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)干部，不論級別高低，都必須服從法律的權(quán)威，而不能凌駕法律之上。要指出的是，這里所講的法律，不僅僅指稅法，而是泛指一切與稅務(wù)相關(guān)的法律。 　　2、職權(quán)法定。即稅務(wù)機(jī)關(guān)所具有的行使國家稅收征收管理的職權(quán)是由法律授予或設(shè)定的，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動。非經(jīng)法律或法規(guī)授權(quán)，不能具有并行使某項稅收職權(quán)。這一點與公民私權(quán)明顯不同，對于公民私權(quán)而言，凡是沒有禁止的，公民皆可為之（當(dāng)然也要受道德、紀(jì)律的約束）。稅務(wù)機(jī)關(guān)所具有的權(quán)力是公共權(quán)力，對于公權(quán)而言，凡是法律法規(guī)沒有授予的，行政機(jī)關(guān)不得為之；當(dāng)然法律法規(guī)禁止的，更不得為之。否則，就是超越職權(quán)或濫用職權(quán)，必然要負(fù)法律責(zé)任。 　　3、義務(wù)法定。即稅務(wù)機(jī)關(guān)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和納稅人所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)都是由法律規(guī)定的，而不是由哪級組織規(guī)定的，更不是由個別領(lǐng)導(dǎo)規(guī)定的。稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人所承擔(dān)的義務(wù)，與其他組織和個人承擔(dān)的義務(wù)有所區(qū)別，其他組織和個人對于自身所應(yīng)承擔(dān)的法律義務(wù)，往往既可以履行，也可以不履行，但都不算違法。稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人對于法律賦予的義務(wù)，則必須履行，而且要全面履行到位；稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人如果沒有全面履行法律所賦予的義務(wù)則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，更不用說不履行義務(wù)了。 　　4、程序法定。即稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法所應(yīng)遵循的程序是由法律規(guī)定的，稅務(wù)機(jī)關(guān)不得違反；納稅人履行納稅義務(wù)的程序也是由法律規(guī)定，納稅人也不得違反。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)違反法律程序執(zhí)法，即使稅務(wù)機(jī)關(guān)所依據(jù)的實體法依據(jù)是正確的，也要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。如果納稅人沒有按照法律程序履行法律義務(wù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)依法處理，并要求納稅人承擔(dān)因此而引起的一切法律后果。 　　5、作為法定。即稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人的作為方式、作為手段和作為后果都是由法律規(guī)定的。（1）作為方式法定。稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人在選擇作為或不作為時，不是由稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人根據(jù)自身的主觀意志來決定，而是由法律來規(guī)定；法律要求其作為時，稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人不能選擇不作為的方式，相反，法律要求其不作為時，稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人也不能選擇作為的方式，否則，稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人都必須承擔(dān)由此而引起的法律后果。（2）作為手段法定。稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人不能自行選擇作為的手段，而必須根據(jù)法律賦予或設(shè)定的手段作為；稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人必須根據(jù)法律的規(guī)定，在不同條件下采取不同的作為手段。（3）作為責(zé)任法定。稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人在作為時，應(yīng)對由其作為引起的法律后果負(fù)責(zé)。法律規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人應(yīng)作為的，稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人就必須作為，否則，必須承擔(dān)應(yīng)不作為而引起的法律責(zé)任。法律規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)不能作為的，稅務(wù)機(jī)關(guān)就不能作為，否則，也必須承擔(dān)因作為而引起的法律責(zé)任。 　　二、依法治稅的地位 　　在治稅指導(dǎo)思想問題上，實際上存在兩種不同觀點：第一種觀點認(rèn)為，各項稅收工作都要圍繞組織收入這個中心來展開，稅收收入完成情況是衡量稅務(wù)部門工作績效的首要標(biāo)準(zhǔn)，這種觀點不妨稱之為組織收入中心論。第二種觀點認(rèn)為，各項稅收工作都要圍繞依法治稅來展開，依法治稅是衡量稅收工作績效的核心標(biāo)準(zhǔn)和實現(xiàn)稅收各項職能的核心途徑，這種觀點不妨稱之為依法治稅核心論。具體來說，依法治稅核心論包括以下論點：（1）依法治稅是指導(dǎo)稅收工作的核心理念。實行依法治稅，提高法治化水平是指導(dǎo)各項稅務(wù)工作的根本指導(dǎo)思想，是評價稅務(wù)部門工作思路和稅務(wù)干部思想觀念的核心標(biāo)準(zhǔn)。（2）依法治稅是衡量各項稅收工作績效的核心標(biāo)準(zhǔn)。衡量各項稅務(wù)工作績效的標(biāo)準(zhǔn)可能很多，比如收入完成情況就是一個非常重要的標(biāo)準(zhǔn)，但是，在所有這些標(biāo)準(zhǔn)中，依法治稅占據(jù)核心地位，其他各項衡量和判斷標(biāo)準(zhǔn)都要服從服務(wù)于依法治稅這一標(biāo)準(zhǔn)。（3）依法治稅是實現(xiàn)稅收各項職能的核心途徑。要實現(xiàn)稅收的各項職能，必須充分依靠依法治稅；只有通過依法治稅，實現(xiàn)稅收的各項職能，才是最符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的途徑，才是對市場經(jīng)濟(jì)造成損失最小的最優(yōu)途徑。（4）依法治稅是完成稅收收入任務(wù)的核心手段。組織稅收收入，必須建立在依法治稅的基礎(chǔ)上，必須把依法治稅作為完成稅收收入的核心手段；只有以依法治稅為手段，完成稅收收入任務(wù)，才是可靠的、真實的，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際的。 　　我們認(rèn)為，隨著我國法治化進(jìn)程的加快和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，治稅指導(dǎo)思想必然會由組織收入中心論轉(zhuǎn)向依法治稅核心論。理由如次： 　　1、稅收的本質(zhì)特征決定了依法治稅的核心地位。從稅收的本質(zhì)特征看，稅收具有強(qiáng)制性、固定性、無償性，強(qiáng)制性又是這三種特征中最根本的特征。稅收的本質(zhì)特征，特別是強(qiáng)制性特征表明，稅收以國家強(qiáng)制力為后盾，沒有國家強(qiáng)制力也就沒有稅收。在現(xiàn)代法治條件下，法律是實現(xiàn)和維護(hù)國家強(qiáng)制力的重要手段，而且是最重要的手段，因而法律是稅收的生命線所在，沒有法律作后盾也就沒有稅收，所以，依法治稅在各項稅收工作居于核心地位。 　　2、稅收在市場經(jīng)濟(jì)中的重要地位決定了依法治稅的核心地位。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，而要實現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)對于法治的內(nèi)在要求，稅收是極其重要的手段。在維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)法治秩序的各種手段中，稅收占有突出的位置，因為其他各種手段最終往往都要落實到稅收手段上，稅收是各種手段中最具實質(zhì)意義的手段。稅收具有財政、配置、調(diào)節(jié)、監(jiān)督管理等多項職能，歸結(jié)起來，這四項職能的核心就是通過依法治稅，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)法治秩序。正是從這個意義上講，依法治稅是稅收工作的核心。 　　3、稅收與稅法的關(guān)系決定了依法治稅的核心地位。稅收與稅法相互依存，相互聯(lián)系。稅收決定稅法，既決定稅法的內(nèi)容，又決定稅法的性質(zhì)和形式，但稅法不是被動地服從和從屬于稅收，而是能動地規(guī)定和影響稅收。因為稅收是以國家為主體的分配方式，國家意志在稅收分配中 　　起著特殊作用。這種國家意志始于立法程序，體現(xiàn)于稅法之中，完成于征收管理過程。國家組織稅收收入，調(diào)整稅收關(guān)系，運用稅收調(diào)控經(jīng)濟(jì)運行，都必須以稅法為根據(jù)。稅收與稅法之間的這種關(guān)系，決定了一切稅收活動都必須依法進(jìn)行，決定了依法治稅在稅收工作中的核心地位。 　　4、稅收工作的主要矛盾決定了依法治稅的核心地位。稅收工作的主要矛盾就是稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人之間的征收管理與逃避征收管理、偷逃稅與反偷逃稅的矛盾，稅收工作中的其他矛盾都是圍繞這一矛盾展開的。解決這一矛盾的方式、方法或手段，就是該項工作的核心。綜觀古今中外，解決征納之間矛盾的根本方法和途徑就是依法治稅，因此，依法治稅是正確處理征納雙方權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的總樞紐，在稅收工作中具有核心地位。 　　三、當(dāng)前依法治稅存在的問題 　　客觀地講，當(dāng)前我國依法治稅工作中還存在著許多問題，這些問題的存在阻礙了推進(jìn)依法治稅的進(jìn)程。這些問題歸納起來，主要表現(xiàn)在： 　　1、立法方面的問題。（1）立法層次較低。現(xiàn)行稅法中，以稅收條例和暫行規(guī)定出臺的稅收法規(guī)所占比例過大，許多稅種尚未完成全部立法程序，致使其缺乏應(yīng)有的權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性，實際執(zhí)行中也往往受到來自各方面的沖擊和干擾，使依法治稅不能落到實處。（2）稅收法律體系不健全。我國現(xiàn)有的稅收法律對有關(guān)稅收基本的、共同的法律問題缺少明文規(guī)定，缺少統(tǒng)領(lǐng)稅收法律法規(guī)的母法《稅收基本法》，致使依法治稅的法律依據(jù)不足。(3)稅法與稅法之間存在矛盾。在制定稅法時，往往就某個法律談某個法律，較少考慮不同稅法之間的銜接，特別是一些相關(guān)聯(lián)的稅法之間尚存在著少數(shù)矛盾沖突的地方，造成稅法執(zhí)行上的困難與偏差。(4)立法技術(shù)水平較低。主要表現(xiàn)在法律法規(guī)的內(nèi)容，或不夠完善或重疊交錯，法律用語過于簡單，模糊概念使用較多，立法前瞻性不夠，造成稅法修改補(bǔ)充頻繁、穩(wěn)定性較差。 　　2、執(zhí)法方面的問題。（1）重實體法輕程序法。稅務(wù)干部在執(zhí)法過程中往往忽視《稅收征管法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等程序法，而往往只注重從各稅種條例或?qū)嵤┘?xì)則以及其他相關(guān)法律法規(guī)中查找依據(jù)，導(dǎo)致量刑的法律效力偏低。（2）執(zhí)法隨意性較大。以權(quán)代法、以情代法、以言代法的行為，重習(xí)慣輕法律、重權(quán)力輕責(zé)任的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴(yán)重干擾了正常的稅收秩序，造成了惡劣的影響。(3)執(zhí)法力度不夠。在實際工作中不敢或不善于運用法律手段維護(hù)正常的征納秩序，一些重要指標(biāo)如處罰率、查補(bǔ)率、入庫率明顯偏低。(4)執(zhí)法監(jiān)督不力。目前稅務(wù)機(jī)關(guān)對稅務(wù)干部執(zhí)法行為的監(jiān)督較薄弱，內(nèi)部執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法督查制等監(jiān)控制度不夠完善，對稅務(wù)干部違法行為追究不力，導(dǎo)致稅務(wù)干部違法違紀(jì)現(xiàn)象還時有發(fā)生。 　　3、依法治稅環(huán)境方面。（1）納稅人依法納稅意識較差。由于全社會尚未形成依法治稅的道德氛圍，相當(dāng)多的納稅人尚未樹立起“納稅光榮、偷稅可恥”的道德觀念，缺少自覺守法的內(nèi)在驅(qū)動力，偷逃稅現(xiàn)象大量存在，抗稅、騙稅等嚴(yán)重違法犯罪案件不斷滋生，依法治稅的良好氛圍尚未形成。(2)部門配合不力。一些部門往往從部門利益出發(fā)，不能認(rèn)真履行《稅收征管法》已經(jīng)明確規(guī)定的法律義務(wù)，對稅收工作配合不力。如工商部門不能按時為稅務(wù)機(jī)關(guān)提供工商登記信息，銀行不能按規(guī)定在稅務(wù)機(jī)關(guān)采取稅收保全措施時給予配合等。(3)地方政府干預(yù)稅收執(zhí)法。有的地方政府受地方利益的驅(qū)動，對稅收執(zhí)法干預(yù)嚴(yán)重，或有稅不收，或寅吃卯糧，或擅自變通國家稅法，或越權(quán)減免稅，或違規(guī)批準(zhǔn)緩欠稅，影響稅法的貫徹執(zhí)行。 　　4、執(zhí)法干部隊伍方面。（1）部分稅務(wù)干部法治觀念淡薄。人治、特權(quán)思想十分嚴(yán)重，“官本位”觀念和舊的習(xí)慣觀念至今依然存在，對法的認(rèn)識還沒有從工具層次上升到價值層次，依法治稅意識淡薄。(2)是部分稅務(wù)干部法律素質(zhì)較差。往往只重視學(xué)習(xí)和掌握稅收稅種知識、財務(wù)會計知識，而不重視法律知識的學(xué)習(xí)和掌握，從而使其法律知識，特別是法律基礎(chǔ)知識以及同經(jīng)濟(jì)管理密切相關(guān)的法律知識欠缺，以致使執(zhí)法權(quán)發(fā)生異化或弱化現(xiàn)象。(3)部分稅務(wù)干部執(zhí)法能力較差。在執(zhí)法過程中，不會應(yīng)用法律武器，正確行使依法治稅的權(quán)力，從而造成執(zhí)法偏差，破壞了法律的權(quán)威性。 　　四、推進(jìn)依法治稅的措施 　　當(dāng)前，要把依法治稅作為稅務(wù)系統(tǒng)的一項戰(zhàn)略性工作，針對依法治稅工作中存在的突出問題，加快推進(jìn)依法治稅的進(jìn)程。 　　1、以提高法律級次為核心，完善稅收立法體系。當(dāng)前，要通過人大立法，進(jìn)一步修訂完善現(xiàn)有的稅收法律法規(guī)，使主要稅收法律上升為法律級次，增強(qiáng)其剛性和權(quán)威。同時，立足我國國情，參照國際慣例，應(yīng)盡快制訂《稅收基本法》，稅收立法原則、執(zhí)法原則、管轄原則以及其他稅收共性問題作出明確界定；加快稅改費改革步伐，完善稅收程序法，出臺遺產(chǎn)稅、社會保障稅等新稅種，填補(bǔ)目前稅收法律的空白點。通過“十五”以至今后相當(dāng)長時間的努力，逐步構(gòu)建一個以稅收基本法為基礎(chǔ)，各單行稅收法律為主干，程序法與實體法并重，不同位階稅法相協(xié)調(diào)，不同法律相配套，完全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的稅法規(guī)范體系。 　　2、以重在治權(quán)為核心，完善稅收執(zhí)法體系。完善執(zhí)法體系重點在于，建立并完善重在制約權(quán)力的稅收執(zhí)法機(jī)制。（1）建立完善的執(zhí)法工作機(jī)制。結(jié)合稅收征管改革，明確稅務(wù)機(jī)關(guān)和執(zhí)法崗位的范圍，實現(xiàn)執(zhí)法權(quán)的上收和分解；加快現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用步伐，建立相對獨立的內(nèi)部法制工作機(jī)構(gòu)，完善各項稅收征管制度，建立以機(jī)構(gòu)制權(quán)、技術(shù)制權(quán)和制度制權(quán)為重要內(nèi)容的稅收執(zhí)法機(jī)制。（2）完善稅收執(zhí)法的監(jiān)督檢查機(jī)制。在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部，嚴(yán)格落實執(zhí)法責(zé)任制，做到責(zé)任、崗位、考核、獎懲等“四個明確”，實現(xiàn)對稅收執(zhí)法的事前、事中、事后的全方位監(jiān)督檢查。在稅務(wù)機(jī)關(guān)外部，建立外部日常監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化人大代表、政協(xié)委員、新聞媒介及社會～等對稅務(wù)執(zhí)法的監(jiān)督和評議，保障依法治稅目標(biāo)的實現(xiàn)。（3）完善稅務(wù)經(jīng)費法律保障機(jī)制。從法律上明確稅務(wù)機(jī)關(guān)的經(jīng)費****渠道，確保稅務(wù)機(jī)關(guān)有法定的、可靠的****，為依法治稅創(chuàng)造良好的條件。 　　3、以強(qiáng)化組織職能為核心，完善依法治稅領(lǐng)導(dǎo)體制。依法治稅是稅務(wù)機(jī)關(guān)的基本職責(zé)，貫穿于稅收各項工作中，必須加強(qiáng)對依法治稅的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。各級稅務(wù)機(jī)關(guān)要形成一把手總負(fù)責(zé)，班子成員對口 *