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中國：省級財政支出考察報告 結(jié)論與政策建議,1,財政的五個等級:,1. 中央政府 2. 省級政府 (31) 3. 地級政府 (331) 4. 縣級 (2109) 5. 鄉(xiāng)級 (44,741),2,支出劃分的高度分權(quán)化:,中央支出僅占總支出的 30% 剩余支出由其它四級財政負擔，由基層財 政負擔的支出比重很大,3,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,圖 5A 地方政府的支出作用,39%,0%,,,,township 60% county 50% prefecture 40% province 30% 20% 10% 0%,70%,90% 80%,100%,Hebei,Gans u,Hunan,Jiangsu,,,,,,,,,,4,結(jié)論一：地方政府支出責任沉重,· 下列支出的100%由市級財政負擔： 》社會保障（養(yǎng)老保險） 》失業(yè)保險 》社會救濟如最低生活保障金 · 縣級和鄉(xiāng)/鎮(zhèn)級共同負擔： 》70%的教育支出 》55-60%的醫(yī)療支出,5,地方政府還要負責基礎(chǔ)設(shè)施的資金， 但是不允許借款。,6,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,這些支出劃分尤其困難，因為：,1. 在現(xiàn)有的分配制度下，地方政府沒 有足夠的收入 2. 缺少一個有效的政府間轉(zhuǎn)移支付體 系的支持,7,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,中央政府收入所占的比重 60 50 40 30 20 10 0,1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997,1998 1999 2000,百分比,,,,,,Central share,,1994年財稅改革導致了縱向財力的不平衡:,8,中央政府不得不通過補助手段來緩助貧困 地區(qū)供款拖欠問題: · 養(yǎng)老金拖欠 · 拖欠失業(yè)救濟金 · 無力支付最低標準生活費 · 拖欠的公務員工資 (特別是教師的工資),9,不那么明顯但同樣重要:,· 與人力資本投資有關(guān)的服務(醫(yī)療衛(wèi)生和教育) 供給不足 · 基礎(chǔ)建設(shè)供給不足,10,結(jié)論 2: 地區(qū)不平衡加重. 省級人均預算支出與全國平均預算支出的比率*,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0,1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998,,,,,,,,,,,,S hanghai B eijing Tianjin,,11,省級預算支出與全國平均預算支出的比率*,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0.0,1990 1991,1992 1993 1994 1995 1996,1997 1998,,,,,,,,,,,,,,,,,Hebei Gansu Hunan Jiangsu,,12,人均財政支出 (元),人均財政收入 (元),(29 個省級單位 西藏除外),(29個省級單位 西藏除外 ),年 最高/最低 1990 6.1 1991 6.6 1992 6.6 1993 8.1 1994 9.7 1995 16.6 1996 18.1 1997 19.5 1998 19.1,平均值 差異系數(shù) 241.0 0.551 268.0 0.539 282.9 0.534 355.5 0.546 417.6 0.665 512.2 0.768 612.7 0.801 708.8 0.882 817.5 0.864,最高/最低,平均值 差異系數(shù) 227.0 1.084 256.4 1.007 271.0 0.998 360.9 0.940 271.6 0.992 333.5 1.010 413.7 1.029 486.3 1.094 558.2 1.093,17.5,16.5,15.8,15.0,15.2,16.3,15.9,16.8,16.8,地區(qū)間財力配置的趨勢,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,13,結(jié)論 3:,高度依賴預算外融資,· 增加了財政負擔 · 沒有征稅權(quán) · 對生產(chǎn)要素– 勞動力, 土地, 資本 (銀行信 貸)的控制 · 國有資產(chǎn)的所有者: 企業(yè)、土地、自然 資源 · 鼓勵自力更生，尋找解決財務困難的辦 法– 尤其是從1992年開始,14,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,10000 預算外資金 5000 預算收入 0,15000,20000,單位: 億元 25000,1980,1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996,15,預算外和非預算資金 / 活動的影響:,· 允許對許多基本服務提供資金 · 允許地方政府為基礎(chǔ)設(shè)施投資提供資金 · 授予地方政府一些自主權(quán),16,但預算外資金和活動:,· 損害了總體財政紀律 · 浸蝕了預算重點的優(yōu)先排序 · 扭曲了激勵機制 · 加大了地區(qū)不平衡 · 提供了預算軟約束,17,結(jié)論 4: 地方政府財政支出效率低下: · 人員超編 · 機構(gòu)/單位臃腫 · 預算做法不佳 · 扭曲的激勵機制 (尤其是因預算外資金所 引起),18,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,政府間財政關(guān)系體制的缺陷是:,》妨礙國家發(fā)展和國家政策的實施 》使貧困地區(qū)和貧困人口沒有從發(fā)展中得到實 惠 》浪費資源,19,對改革的建議:,1. 制定政府間財政關(guān)系改革的總體戰(zhàn)略, 明確財政均等化和其他目標。 · 遵循明確的改革戰(zhàn)略，逐步分階段推進 改革,20,對改革的建議:,2. 改進支出劃分:,· 中央和省級政府應該擔負一些為教育、 醫(yī)療衛(wèi)生提供資金的責任，盡管提供這 些服務是地方政府的責任。 · 社會保障, 失業(yè)保險和基本社會福利應 該是中央和省級政府的責任。 · 應明清楚而明確地規(guī)定每級政府對其他 服務的支出責任,21,對改革的建議：,3. 調(diào)節(jié)收入劃分，以確保有足夠的財力為 劃分的支出提供資金。,22,對改革的建議:,4. 繼續(xù)減少預算外支出和活動，如采用費改稅 方式等。 但應配套進行財政收入分配改革，為地方政 府提供充分的自主權(quán)和合法的全部資金渠道。,23,對改革的建議：,5. 增加用于中央政府一般性轉(zhuǎn)移支付（均等化 補助）的資金量，改進轉(zhuǎn)移支付計算公式， 以更好地衡量財政需求和財力。 · 建立機制，通過法定規(guī)則和框架，確保省級 政府也實施一般性（均等化）轉(zhuǎn)移支付?；?設(shè)計一個中央政府轉(zhuǎn)移支付機制，可以對省 級以下政府提供轉(zhuǎn)移支付。,24,對改革的建議：,6. 通過取消鄉(xiāng)/鎮(zhèn)級和地區(qū)級政府的預算 自主權(quán)來理順政府的縱向結(jié)構(gòu)，創(chuàng)建一 個由中央, 省, 市/縣 三級財政管理的政 府結(jié)構(gòu)。,25,7. 通過以下措施改進地方政府預算管理的 激勵約束機制：,--對各級政府使用固定和穩(wěn)定的收入分配規(guī)則 和明確的計算公式 --增加地方政府征稅自主權(quán) --消除預算過程中的討價還價現(xiàn)象 --減少上級政府強加于地方政府的標準 --限制不提供資金的命令和對轉(zhuǎn)移支付指定用 途 --確保地方政府不因強化稅收征管和提高支付 效率而喪失資金。,26,對改革的建議：,8. 明確和改進各行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以引導公 共支出,27,對改革的建議：,9. 允許地方政府在承擔財政責任的情 況下，從商業(yè)銀行借款和在國內(nèi)市場上 發(fā)行債券。,28,對改革的建議：,10. 完善中央政府財務管理體系，并向全國 地方政府推廣。 · 考慮實行政府定期政府普查。,29,對改革的建議：,11. 長期致力于公務員改革，提高公共部門 績效。 – 取消全國統(tǒng)一的公務員工資標準 – 通過允許更大的工資級差和任人為賢，引 入更好的激勵機制。 12. 消除脫離預算程序，確定人員需求的做 法。 .,30,對改革的建議：,13. 提升財政部職能，由財政部負責對所有 政府提供的資金和承諾行為進行統(tǒng)一管 理。 – 以法規(guī)形式要求財政部對所有政府策建議 中所包含的要求政府提供資金的要求進行 審議。 – 在地方政府進行同樣的變革，增加各級政 府的預算權(quán)。,31,