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BatchDoc Word文檔批量處理工具 世界銀行《2006年世界發(fā)展報告》：公平性提高減貧效力 9月20日，世界銀行年度出版的《2006年世界發(fā)展報告》指出，公平性——其基本定義是人人機會均等——應成為任何發(fā)展中國家成功的減貧戰(zhàn)略不可或缺的組成部分。 世界銀行首席經(jīng)濟學家、負責發(fā)展經(jīng)濟學的高級副行長弗朗索瓦布吉尼翁說：“公平性與追求長期繁榮是相輔相成的。提高公平性對于減少貧困具有雙重的好處。提高公平性有利于持續(xù)的全面發(fā)展，同時為社會里的最貧困群體帶來更多的機會”。布吉尼翁指導了報告編寫小組的工作。 《公平與發(fā)展》報告是由一個八人小組編寫的，為首的是經(jīng)濟學家弗朗西斯科費雷拉和邁克爾沃爾頓。報告證明，公平性不僅本身是目的，而且由于公平性往往刺激更多和更具成效的投資，從而導致更快的經(jīng)濟增長。報告顯示，在國家內(nèi)部和國與國之間，財富和機會不平等的巨大鴻溝是怎樣造成了極度貧困的持續(xù)存在，并往往影響到很大一部分人。這種現(xiàn)象既浪費了人的潛力，而且在很多情況下會減緩持續(xù)經(jīng)濟增長的速度。 報告作者得出結(jié)論認為，有利于公平性的政策可以彌補這些鴻溝。我們的目標不是追求結(jié)果的平等，而是擴大對貧困人口的醫(yī)療、教育、就業(yè)和資金通道，保障他們的土地權(quán)益。重要的是，公平性要求提高獲得政治自由和政治權(quán)力的平等性。這也意味著打破角色定位和歧視，改善利用司法制度和基礎(chǔ)設(shè)施的通道。 世界銀行行長保羅?沃爾福威茨在報告的前言中說：“公共行動應該謀求擴大那些最缺乏話語權(quán)、資源和能力的人群的機會。所采取的方式應該是尊重和增加個人自由，以及加強市場在資源配置中的作用”。 為了在發(fā)展中國家提高公平性，報告特別呼吁采取政策糾正長期存在的機會不平等現(xiàn)象，通過創(chuàng)造公平的經(jīng)濟和政治競爭環(huán)境達到此目的。許多此類政策也會提高經(jīng)濟效率，糾正市場失靈。此類政策包括： 投資于人，通過擴大享受高質(zhì)量醫(yī)療和教育服務的機會，為弱勢群體提供安全網(wǎng)； 擴大享受司法、土地以及道路、水電、環(huán)境衛(wèi)生、通訊等經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施的機會； 促進提高金融、勞動力和產(chǎn)品市場的公平性，從而使貧困人口比較容易得到信貸和就業(yè)機會，并在任何市場上不會受到歧視。 土地改革就是一個有利于公平的政策變革的例子。例如，在印度的西孟加拉邦進行的土地租用制度改革增加了對佃農(nóng)的土地權(quán)益保障，同時也保證他們享受到至少75％的產(chǎn)出。結(jié)果是土地生產(chǎn)率提高了62％。增加貧困人口享受信貸和保險的機會業(yè)已證明也是一種使機會均等以促進繁榮的有效方式。在印度、肯尼亞、津巴布韋等其他發(fā)展中國家所做的研究顯示，窮人必須支付比富人高得多的利率。報告得出結(jié)論說：“我們因此預期窮人會投資不足，當然是相對于富人而言的，但是也相對于在市場正常運作情況下的情形而言”。 除國內(nèi)改革外，報告也呼吁各國促進在全球舞臺上提高公平性，尤其是在勞動力、物資、創(chuàng)意、資本等國際市場上的公平性。為了實現(xiàn)這個目標，報告敦促富有國家允許增加來自發(fā)展中國家的非技術(shù)勞動力流動，推進按照世貿(mào)組織多哈回合的貿(mào)易自由化進程，允許貧困國家使用仿制藥，并制定適合發(fā)展中國家的金融標準。報告也重申了增加發(fā)展援助和提高其效率的重要性。 把這些政策結(jié)合起來，在采用時注意不同國家的具體情況，就能有助于增加貧困人口的平等機會，即刻增加他們對于社會的經(jīng)濟貢獻，減少他們的自身貧困。 《世界發(fā)展報告》在指出極端不平等造成的負面后果的同時，在平等與公平之間劃了一道清晰的界限。作者指出，公平不等于收入的平等，不等于健康狀況的平等，也不等于任何其他具體結(jié)果的平等。而是對一種機會均等的狀況的探求，在這種狀況下，個人的努力、偏好和主動性，而不是家庭背景、種姓、種族或社會性別，成為導致人與人之間經(jīng)濟成就不同的主要原因。 特權(quán)階層對體制的俘獲破壞了公平的基礎(chǔ) 報告證明，公平與繁榮是相輔相成的，并舉例說明高度的經(jīng)濟和政治不平等導致了在經(jīng)濟體制和社會安排上系統(tǒng)地偏袒更有權(quán)勢的群體的利益。報告爭辯說，這樣的體制安排會破壞國家的經(jīng)濟增長和減貧潛力。 報告的一位主要作者弗朗西斯科?費雷拉說：“不公平的體制會造成經(jīng)濟代價。不公平的體制傾向于保護政治上有權(quán)有勢者和富人的利益，而往往損害到大多數(shù)人的利益，從而降低了整個社會的效率。如果中間和較貧困的群體不能發(fā)揮他們的才能，社會就喪失了創(chuàng)新和投資的機會”。 在針對加納女農(nóng)民開展的一項研究中有一個體制不公平的例子，這些女農(nóng)民沒有土地權(quán)保障。由于她們的土地權(quán)是不明確的，因此她們在每個生長季都耕作土地，而不是在有些季節(jié)適時地休耕以保持土地肥沃。她們這樣做的的原因是擔心地位較高的個人（通常是男人）會以婦女沒有用好土地為借口，把土地從她們手中奪走。結(jié)果是她們的土地生產(chǎn)率不斷下降，形成了一種生產(chǎn)率低下和不平等日趨擴大的惡性循環(huán)。 擺脫不平等的陷阱 當個人和群體之間的不平等長期存在，存在于同代人之間和代際之間時，就出現(xiàn)了不平等的陷阱。這些陷阱的標志是兒童死亡率高企、學業(yè)完成率低下、失業(yè)和低收入，代代重復。機會無論大小，都是父傳子，母傳女。這種現(xiàn)象的持續(xù)存在降低了個人投資和創(chuàng)新的積極性，削弱了發(fā)展的進程。報告說，這種現(xiàn)象得以持續(xù)存在，是通過把經(jīng)濟、政治和社會文化機制連鎖起來，譬如與種族、民族、性別和社會階層相關(guān)的歧視態(tài)度和做法。 為了幫助社會擺脫這些不平等的陷阱，世界銀行報告強調(diào)了加強貧困和受排斥群體的“能動性”，即，他們要求加強話語權(quán)和政治問責機制的能力。通過堅持加強對特權(quán)階層濫用經(jīng)濟和政治權(quán)力的制衡，貧困和受排斥群體（往往包括婦女作為一個群體）可以和中層階級建立支持公平變革戰(zhàn)略的聯(lián)盟。此類戰(zhàn)略會有助于削弱寡頭政治的主導地位，在政治舞臺上創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，而無須訴諸于過去已遭失敗的那種缺乏可持續(xù)性的民粹主義政策。 《公平與發(fā)展》提出的建議與世行2004和05兩年的《世界發(fā)展報告》得出的結(jié)論是相輔相成的，前兩個報告的主題是擴大對貧困人口的服務和改善投資環(huán)境。 報告的另一位主要作者邁克爾?沃爾頓說：“我們認為，以公平性為特征的發(fā)展觀是與上兩個《世界發(fā)展報告》的框架相一致的。的確，公平性是實現(xiàn)賦權(quán)和建立更好的投資環(huán)境所需要的一攬子政策的根本組成部分，對于實現(xiàn)千年發(fā)展目標也是至關(guān)重要的”。 《2006年世界發(fā)展報告：公平與發(fā)展》（全文） 概述 1. 以2000年同一天出生的兩個南非兒童為例。黑人女孩恩塔比森出生在東開普?。‥astern Cape）農(nóng)村地區(qū)的一個貧窮家庭，家里距開普敦大約700公里，母親沒有接受過正規(guī)教育。白人男孩彼得出生在開普敦的一個富裕家庭，母親畢業(yè)于開普敦附近的名牌大學斯坦陵布什大學（Stellenbosch）。 2. 在恩塔比森和彼得出生的那一天，他們的家庭狀況是他們無法選擇的：無論是種族、父母的收入和教育水平、出生在城市還是農(nóng)村，還是他們自己的性別。但是統(tǒng)計顯示，這些先天的背景因素對他們的生活將產(chǎn)生重大的影響。恩塔比森在一歲前死亡的概率為7.2%，彼得為3%，前者比后者高兩倍還多。彼得的預期壽命為68歲，恩塔比森為50歲。彼得可望接受12年的正式教育，恩塔比森可望接受的正規(guī)教育不超過1年。[1]恩塔比森的一生可能要比彼得貧困得多。[2]長大后，她用上清潔的水、衛(wèi)生設(shè)施或上好學校的可能性都小于彼得。因此，這兩個孩子充分發(fā)揮人類潛力的機會從一出生就存在巨大的差別，而這并不是孩子本人的過錯。 3. 這種機會上的不平等，導致為南非的發(fā)展作貢獻的能力也存在不同。由于母親在妊娠期間營養(yǎng)狀況較差，恩塔比森出生時的健康狀況可能也較差。因為社會性別、家庭地理位置、教育條件的不同，彼得獲得能夠讓自己充分發(fā)揮天賦的教育的可能性要大得多。即使恩塔比森是個有出息的孩子，在25歲的時候有一個很好的商業(yè)構(gòu)想（例如一種可以增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的創(chuàng)新方法），她也會發(fā)現(xiàn)，要說服銀行以合理的利率借錢給她創(chuàng)業(yè)，難度要大得多。相反，彼得如果也有一個同樣很好的構(gòu)想（例如為前景看好的軟件設(shè)計改進版的方法），因為有一張大學文憑，很可能還有一些抵押物，會發(fā)現(xiàn)取得貸款要容易得多。南非正在向民主體制轉(zhuǎn)型，恩塔比森有投票權(quán)，也就可以間接影響南非政府的政策 ，在種族隔離時代，黑人是沒有投票權(quán)的。但是種族隔離時代遺留下的機會和政治權(quán)力不平等的影響，在一段時間內(nèi)還會繼續(xù)存在。從這樣（根本性）的政治變革到經(jīng)濟社會狀況的變化，還有很長的路要走。 4. 在南非的彼得和恩塔比森之間，人生機會存在如此驚人的差異，但是與南非平均水平和較發(fā)達國家公民之間的差距相比，卻又是相形見絀。以同一天出生在一個普通瑞典家庭的斯萬為例，看一看他出生時握著一把什么樣的牌。他在一歲以內(nèi)死亡的可能性非常?。?.3%），預期壽命為80歲，比彼得多12歲，比恩塔比森多30歲。他可能接受11.4年的教育—比南非的平均水平多5年。除了受教育年限的差別，更有教育質(zhì)量的差別：在八年級的時候，斯萬參加一種具有國際可比性的數(shù)學測驗，預計分數(shù)為500分，南非學生的平均分數(shù)卻只有264分—低于經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家測驗分數(shù)的中位數(shù)，差距超過兩個標準差 。恩塔比森極有可能永遠也上不到八年級，也沒有機會參加這個測驗。[3] 5. 國籍、種族、社會性別和社會群體造成的人生機會差別極不公平，許多讀者的惻隱之心都會油然而生。這種差別還可能導致人類潛力被浪費，以至錯失發(fā)展機會。正是因為如此，《2006年世界發(fā)展報告》對公平與發(fā)展之間的關(guān)系進行了分析。 6. 這里所說的公平，是指在追求自己所選擇的生活方面，個人應享有均等機會，而且最終不應出現(xiàn)極端貧困的結(jié)果。這里的主要意思是說，在一些根本性的方面，公平和追求長期富足是相輔相成的。促進公平競爭環(huán)境的制度和政策（公平競爭環(huán)境是指在成為在社會上活躍、政治上有影響力和經(jīng)濟上有生產(chǎn)力的角色方面，社會所有成員都享有類似的機會）有益于促進可持續(xù)增長和發(fā)展。增加公平，在兩方面有助于減少貧困：對總體的長期發(fā)展發(fā)揮潛在的有利作用，以及為任何社會的較貧困群體提供更多的機會。 7. 公平與繁榮之所以是相輔相成的關(guān)系，原因可以分為大兩類。首先，發(fā)展中國家有許多市場失效的領(lǐng)域，特別是信貸、保險、土地和人力資本的市場。市場失效造成資源未必流向回報最高的地方。例如，有些能力特別強的兒童，例如恩塔比森，可能無法完成小學教育，能力較差的卻可以上完大學。農(nóng)民耕種自有田地時可能比耕種佃田更賣力。有些發(fā)展中國家效率較高的初級農(nóng)產(chǎn)品和紡織品生產(chǎn)者無法進入某些經(jīng)合組織市場，缺乏技能的貧窮工人前往較富裕國家打工的機會也受到極大的限制。 8. 當市場缺失或市場不完美時，財富和權(quán)力的分配會影響投資機會的分配。最理想的解決辦法是糾正市場失效；如果無法糾正，或糾正的成本太高，某些形式的再分配（獲得服務的渠道、資產(chǎn)或政治影響力）可以提高經(jīng)濟效率。 9. 公平與長期富足之所以可以是相輔相成的關(guān)系，其第二類原因是，如果經(jīng)濟和政治的不平等程度高，在經(jīng)濟制度和社會安排上，會系統(tǒng)性地偏向于影響力較大者的利益。這種不平等的制度會產(chǎn)生經(jīng)濟成本。如果在人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的強制執(zhí)行方面有選擇性，而且預算分配主要偏向于有政治影響力者，公共服務的分配偏向于富人，那么中等和較貧窮人群的天賦都無法得到發(fā)揮。在這種情況下，社會從整體看很可能效率較低，并錯失創(chuàng)新和投資的機會。在全球?qū)哟紊?，如果發(fā)展中國家在全球治理方面的發(fā)言權(quán)很小或根本沒有發(fā)言權(quán)，那么對較貧窮國家而言，規(guī)則可能就是不恰當?shù)模⑶页杀靖甙骸? 10. 因為經(jīng)濟、政治和社會不平等往往存在長期的代際自我復制，因此機會和政治權(quán)力不平等對發(fā)展帶來的負面影響，其傷害性更大。我們把這種現(xiàn)象稱為“不平等陷阱”。來自財富分配底端家庭的弱勢兒童與來自較富裕家庭的兒童相比，接受高質(zhì)量教育的機會也不相同。因此，這些弱勢兒童成年后的收入預期也較低。因為窮人在政治進程中的發(fā)言權(quán)較小，所以窮人與自己的父輩一樣，影響公共開支決策以改善自己子女求學所在的公立學校的能力也較低。這樣一來，學習成績差的狀況就會周而復始，代代循環(huán)。 11. 財富的分配，與將人、社區(qū)和國家劃為統(tǒng)治群體和被統(tǒng)治群體的社會身份之間存在緊密的相關(guān)性。這種統(tǒng)治和被統(tǒng)治的形態(tài)持續(xù)存在，是因為權(quán)力的顯性和隱性使用會加固經(jīng)濟和社會差別。為了保護本階層的利益，精英階層會采用微妙的方式，例如在婚配和親緣制度上采取排斥性的做法，以及不太微妙的方式，例如惡性的政治操縱或明確訴諸暴力。 12. 這種政治、社會、文化和經(jīng)濟上盤根錯節(jié)的不平等現(xiàn)象，會扼殺階層間的流動性。這種不平等與日常生活緊密相聯(lián)，因此難以破除。精英階層會將這種不平等固定化，邊緣化和被壓迫群體則往往會將這種不平等內(nèi)部化，從而導致窮人難以找到擺脫貧困的道路。因此，不平等陷阱可能相當?shù)姆€(wěn)定，往往代代相傳，長期存在。 13. 本報告凸顯出不同形式的不平等之間的相互作用，以這種方式記述這些不平等陷阱的頑固性。報告用證據(jù)說明了就可持續(xù)發(fā)展和減少貧困而言，機會不平等是對人類天賦的浪費，是有害處的。此外，報告還提出了政策建議，核心是競爭環(huán)境公平化這個廣泛的概念—政治和經(jīng)濟環(huán)境的公平以及國內(nèi)和國際環(huán)境的公平。如果象恩塔比森這樣的孩子所擁有的機會遠遠少于彼得或斯萬這樣的孩子，而且這種情況對總體發(fā)展進程帶來傷害，則通過公共行動來增加那些選擇最有限者的機會，是具有合理性的做法。 14. 首先，有三個重要的因素需要考慮。第一，雖然更公平的競爭環(huán)境往往可以縮小學習成績、健康狀況和收入方面的結(jié)果不平等，但政策的目標并不在于保證結(jié)果平等。相反，即使有真正的機會平等，由于喜好、天賦、努力和運氣的不同，結(jié)果總是存在一些差別。[4]收入差別之所以在促使人們投資于教育和物質(zhì)資本、促使人們?nèi)スぷ鳌⒋偈谷藗兠半U方面起到重要的作用，也是這個道理。結(jié)果當然重要，但是我們之所以關(guān)心結(jié)果，主要是因為結(jié)果對絕對貧困有影響，而且在塑造機會方面起到作用。 15. 第二，機會的質(zhì)量至關(guān)重要，這意味著公共行動的中心應該是資產(chǎn)、經(jīng)濟機會和政治發(fā)言權(quán)的分配，而不是直接干預收入的不平等。通過增加對最貧窮人群的人力資源投資，以更平等的方式提供更多的公共服務、信息和市場，保證所有人的財產(chǎn)權(quán)，以及提高市場的公平性，政策可以從競爭環(huán)境的公平化入手，促進從“不平等陷阱”向平等和發(fā)展的良性循環(huán)的轉(zhuǎn)變。但是經(jīng)濟競爭環(huán)境的公平化政策也面臨很大的挑戰(zhàn)。在影響政策議程的能力方面存在不平等：弱勢群體的利益可能永遠得不到反映或代表。如果政策對特權(quán)構(gòu)成挑戰(zhàn)，強勢集團可能會設(shè)法阻礙改革。因此，要增加公平的政策取得成功的可能性，在經(jīng)濟競爭環(huán)境公平化的同時，同樣要努力推動國內(nèi)政治競爭環(huán)境的公平化，增進全球治理的公平性。 16. 第三，在公平和效率之間，在政策層面可能存在各種短期的取舍。人們對這種取舍已給予充分的確認和詳盡的記載。政策制定者在評估各種政策的優(yōu)劣時，所使用的成本效益計算模式（往往是不自覺的計算模式），往往會忽視增進公平所帶來的長期效益（此類效益雖然難以衡量，但確實存在）。增進公平意味著經(jīng)濟運行的效率更高，減少沖突，增加信任，制度更合理，同時對投資和發(fā)展方面具有動態(tài)的效益。如果忽視這些效益，政策制定者的最終選擇就可能不夠注重公平。 17. 但是，根據(jù)相同的道理，有意增進公平者也絕不能忽視短期的取舍。如果收入再分配計劃對投資和生產(chǎn)的課稅過重，挫傷了個人的積極性 ，會有損于創(chuàng)新、投資和發(fā)展。在公平的名義下推行設(shè)計不當?shù)恼?，忽視對個人的激勵，最終嚴重影響發(fā)展進程，而不是促進發(fā)展競爭，這種事例在二十世紀的歷史中俯拾皆是。必須掌握好平衡，兼顧個人激勵措施的直接成本和促進社會凝聚的長期效益，建立具有包容性的制度，提供廣泛的機會。 18. 結(jié)合本地情況對政策設(shè)計進行仔細的評估，歷來是一個重要的原則，但是無論是診斷還是政策，都必須完全以公平因素作為核心。這并不是要提出一個新的框架。相反，這意味著整合和擴大現(xiàn)有的框架：公平是投資環(huán)境和還權(quán)于民的核心，通過影響制度和具體的政策設(shè)計發(fā)揮作用。有些人注重公平本身的價值，有些人則主要關(guān)心公平在世界銀行減少絕對貧困這個使命方面所發(fā)揮的工具性作用。 19. 本報告認可公平的內(nèi)在價值，但目的主要是記述關(guān)注公平對長期發(fā)展的重要性。報告分三部分。 第一部分的內(nèi)容是分析國家內(nèi)部和國家之間存在機會不平等的證據(jù)。本文分析了一些對機會不平等進行量化的嘗試，但我們更多是依據(jù)先天特征（例如性別、種族、家庭背景和出生國家）導致各人群之間結(jié)果高度不平等的證據(jù)來證明存在機會不平等的現(xiàn)象。 第二部分分析公平的意義所在。除了內(nèi)在動機之外，這個部分還討論了兩個影響渠道（在市場不完美時機會不平等帶來的影響，以及不平等對社會所建立制度的質(zhì)量的影響）。 第三部分分析如何通過公共行動實現(xiàn)政治和經(jīng)濟競爭環(huán)境的公平化。在國內(nèi)方面，分析了對人力進行投資、擴大司法公正、土地和基礎(chǔ)設(shè)施的享受范圍、促進市場的公平性。在國際方面，分析了在全球市場的運行和全球市場運行的管轄規(guī)則方面的競爭環(huán)境公平化，同時通過提供援助，協(xié)助貧窮國家和窮人提高自身稟賦。 本概述的其余部分摘要介紹主要的結(jié)論。 國家內(nèi)部和國家之間的不公平 20. 從平等的角度看，機會的分配要比結(jié)果的分配更為重要。但是機會本身是可能性，而不是現(xiàn)實，因此比結(jié)果更難觀察和度量。 國家內(nèi)部的不平等包括多個方面 21. 機會不平等很難直接量化，但是對巴西進行的分析還是可以提供一個大概的說明（第2章）。1996年的收入不平等分為兩個部分，一是來源于個人無法控制的四個先天因素的不平等（種族、出生地區(qū)、父母的教育程度和出生時父母的職業(yè)），另一個是其他決定因素造成的不平等。在工人收入的總體差別中，有四分之一來源于這四個先天因素。需要指出的是，在機會的決定因素中，還有其他在出生時已先天決定的因素（例如性別、家庭財富或小學的質(zhì)量），在這里沒有加以考慮。因為在對不平等進行“分解”時沒有考慮這些變量，所以這里的結(jié)果可以看作是對巴西機會不平等的下限估計。 22. 然而，先天性（同時也是與道德無關(guān)的）因素所決定的不僅僅是未來的收入。教育和健康都具有內(nèi)在價值，并影響個體參與經(jīng)濟、社會和政治生活的能力。幾乎在所有地區(qū)的人口中，兒童面對的學習機會和過上健康生活的機會均存在巨大的差別，主要取決于資產(chǎn)擁有量、地理位置或父母的教育程度。各國富人和窮人在享受系列基礎(chǔ)免疫服務方面的差別之大，從中可見一斑（圖1）。 23. 在享受服務方面存在巨大的不平等，例如埃及幾乎每個人都能獲得一攬子基礎(chǔ)免疫服務（左側(cè)），而乍得有超過40%的兒童無法享受這些服務（右側(cè)）。另外，國家內(nèi)部的差別，可能與樣本中各國之間的差別一樣大。例如在厄立特里亞，最富裕的百分之二十人口中，兒童幾乎完全可以獲得免疫服務，而最窮的百分之二十人口中近半數(shù)兒童被排除在服務范圍之外。 24. 在世界許多地方，還長期存在嚴重的性別差異。在東南亞的一些地方，特別是中國農(nóng)村和印度西北部的某些地區(qū)，生命機會的大小，僅取決于一個先天特征：性別。這些地區(qū)出生的男嬰遠遠多于女嬰，部分原因是性別選擇性的流產(chǎn)和出生后的不同照顧。在世界許多地方（盡管不是所有地方），男孩的入學率也高于女孩。此外，發(fā)展中國家數(shù)以億計的殘疾兒童，其所面對的機會與身體健全的同輩人有非常大的差別。 連續(xù)的線表示每個國家無法享受基礎(chǔ)免疫服務計劃的兒童的總體百分比，兩個終點分別表示在資產(chǎn)擁有量分布中，最高的百分之二十和最低的百分之二十人口中，無法享受基礎(chǔ)免疫服務計劃的兒童百分比。 注：*表示最貧窮的百分之二十人口中，兒童獲得免疫服務的比例高于最富裕的百分之二十人口。 25. 這些不平等通常與個體的“能動性”有關(guān)，即社會經(jīng)濟、文化和政治因素決定的、塑造自身周圍世界的能力。此類差別造成在制度和規(guī)則上出現(xiàn)對權(quán)勢較大、特權(quán)較強群體有利的偏差。在現(xiàn)實當中，這種情況有多種多樣的體現(xiàn)形式，例如在印度農(nóng)村中，要改變世襲的種姓，可能性很小，又例如在厄瓜多爾，奇楚亞人經(jīng)常遭到歧視。不同群體在權(quán)力和地位上持續(xù)性的差別，可能會內(nèi)化為將不平等永久化固定下來的行為、志向和喜好。 26. 機會不平等還存在代際傳遞。如果父母較貧窮、社會地位較低，子女在教育、健康、收入和社會地位方面的機會也較差。這一點從年齡很小的時候即開始存在。在厄瓜多爾，無論來自哪個社會經(jīng)濟群體，三歲兒童的詞匯識別測驗分數(shù)基本相同，與標準的國際基準人群的測驗分數(shù)很接近。但是到了五歲，相對于國際基準人群，除了屬于最富裕群體的兒童和父母受教育程度最高的兒童，其他兒童的測驗分數(shù)均全面下降（圖2）。父母受教育年限為0至5年的兒童，與父母受教育年限為12年或更多的兒童，在詞匯識別能力上如此巨大的差別，在他們一旦進入小學后很可能轉(zhuǎn)變?yōu)閷W習成績上的巨大差別，并且以后可能繼續(xù)存在。在富裕國家也觀察到代際不流動性：來自美國（均等機會是美國的一大神話）的新證據(jù)顯示，社會經(jīng)濟地位的代際繼承性很高：最新的估計顯示，收入為全國平均水平一半的家庭，要達到全國平均收入水平，要花五代人的時間 。[5] 不流動性在非洲裔美國人身上體現(xiàn)得作為明顯。 注：詞匯識別測驗（TVIP）分數(shù)的中間值（測驗分數(shù)為衡量西班牙語詞匯識別能力的指標，參照國際標準進行標準化）為縱坐標，兒童年齡（以月為單位）為橫坐標。對年齡（以月為單位）進行中值分數(shù)的范氏（Fan）回歸進行估計，帶寬為3，用所得結(jié)果使各具體月齡的中值數(shù)據(jù)曲線趨于平滑。 存在巨大的全球不公平 27. 如果說許多國家內(nèi)部存在很大的機會不平等，那么從全球?qū)用嫔峡?，機會不平等的程度更是令人吃驚。第3章分析了國家間的差別，首先是生命本身的機會：每1,000個美國嬰兒中，在一歲以內(nèi)死亡的有7個，而每1,000個馬里嬰兒中，有126個會在一歲以內(nèi)死亡。存活下來的嬰兒，不僅僅在馬里，在非洲許多地區(qū)和亞洲和拉丁美洲的較貧窮國家，所面對的營養(yǎng)風險也要遠遠大于富裕國家的嬰兒。如果他們?nèi)ド蠈W—發(fā)展中國家有超過4億成年人從未上過學—學校會比歐洲、日本和美國兒童的學校差得多。學校質(zhì)量低，營養(yǎng)不足，再加上兒童不上學可以工作掙錢，許多孩子很小就輟學。非洲撒哈拉沙漠以南地區(qū)1975年至1979年間出生的人當中，平均的學校教育年限僅為5.4年。在南非，這個數(shù)字增加為6.3年；在經(jīng)合組織國家，這個數(shù)字為13.4年。 28. 教育和健康方面存在如此大的差別，再加上使用基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共服務方面存在的巨大不平等，富國和窮國在私人物品的消費機會方面存在巨大差別也就不足為奇了。平均年消費開支，按購買力平價（PPP）計算，尼日利亞為279美元，盧森堡為17,232美元。這意味著盧森堡的普通公民，平均占有的貨幣資源是普通尼日利亞人的62倍。在普通的尼日利亞人要負擔營養(yǎng)足夠的一日三餐都為難的時候，購買市場上最新一代的移動電話卻是盧森堡的普通公民都不需要太多操心的事。因為國家之間的人口流動限制比國內(nèi)內(nèi)部的人口流動限制要嚴格得多，因此與國家內(nèi)部的結(jié)果不平等相比，國家之間的結(jié)果不平等與機會不平等的關(guān)聯(lián)性可能大得多。 29. 全球的不平等趨勢已經(jīng)發(fā)生了變化。1960年至1980年間，各國在預期壽命方面的差距顯著下降 ，原因是世界最貧窮國家人民的預期壽命顯著增加（圖3）。出現(xiàn)這個良好的變化趨勢，是因為醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)的全球推廣，以及世界上死亡率最高的一些地區(qū)在醫(yī)療衛(wèi)生工作方面作出了重大的努力。但是，自1990年以來，艾滋病毒/艾滋病的蔓延（主要是在許多非洲國家）和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體人口死亡率的上升，致使早期取得的一些成果付諸東流。艾滋病危機造成一些世界最貧窮國家人口出生時平均預期壽命大幅下降，與較富裕社會之間的差距急劇增加。 30. 在上學受教育方面，不平等程度在世界各地也一直在下降，在大多數(shù)國家內(nèi)部和大多數(shù)國家之間，不平等程度都在下降，絕大多數(shù)國家的平均受教育年限都呈現(xiàn)增加趨勢。這也是一個良好的變化趨勢，但學校教育的質(zhì)量依然令人擔憂，因此現(xiàn)在還沒有理由自滿自足。 31. 盡管我們關(guān)心的主要問題是機會不平等，但是國家間在收入或消費方面的巨大差別，必然也會影響出生在不同國家的兒童所享有的人生機會。出生時平均預期壽命和學校教育年限的變化趨勢是一致的，至少在1990年之前是這樣，但收入和消費卻呈現(xiàn)不同的變化趨勢。盡管近年來的變化趨勢很大程度上取決于具體所選擇的概念（第3章有詳盡的討論），但是在1980年代中國和印度踏上快速的經(jīng)濟增長軌道之前，全球的收入差距一直在逐漸擴大（圖4）。 32. 對于世界上個人之間的總體不平等，可以分解為國家間差別和國家內(nèi)部差別兩部分。十九世紀初，國家間差別相對較小，但是到二十世紀末，國家間差別在總體不平等中已經(jīng)占到較大的比例。如果把中國和印度排除在外，全球不平等程度一直在不斷擴大，原因是大多數(shù)其他低收入國家和富裕國家之間的差距越來越大。 為什么公平是發(fā)展的重要影響因素？ 33. 國家內(nèi)部和國家間長期存在的這些不平等為什么具有重要的影響？第一個原因是，這些不平等盤根錯節(jié)，相當頑固，意味著在經(jīng)濟、社會和政治方面，有些群體的機會一直都少于其他公民。大多數(shù)人都認為這種過分的不公平是有損公平觀的，特別是受影響的個人對此無能為力（第4章）。這一點，不僅符合許多政治哲學的教義，也切合現(xiàn)行的國際人權(quán)體系。世界主要宗教的核心道德和倫理教義都包括對公平的關(guān)注，盡管許多宗教也是造成不公平的根源，歷史上一直都是與不平等的權(quán)力結(jié)構(gòu)聯(lián)系在一起。另外，有實驗性的證據(jù)表明，許多人，但不是所有人，除了關(guān)心個人的切身福祉之外，在行為方式上也關(guān)注公平的。 34. 機會不平等和程序不公平之所以受到如此多的關(guān)注，上述這些內(nèi)在原因是重要的因素，但本報告的主要焦點并不在這方面，而在于公平與發(fā)展之間的工具性關(guān)系，其中特別強調(diào)這種工具性關(guān)系發(fā)揮作用的兩個渠道：市場不完美時，機會不平等帶來的影響；以及不公平對一個社會所建立制度的質(zhì)量造成的后果。[6] 35. 當市場不完美時，權(quán)力和財富的不平等轉(zhuǎn)化為機會的不平等，導致生產(chǎn)潛力遭到浪費，資源分配喪失效率。在許多國家，市場的運行并不完美，無論是因為內(nèi)在的失效（例如與信息不對稱有關(guān)的失效），還是因為政策帶來的扭曲效應。宏觀經(jīng)濟個案分析表明，資源在不同生產(chǎn)選擇之間的分配效率低下，往往與財富或地位的差別有關(guān)（第5章）。 36. 如果資本市場完美運行，投資與財富分配之間不應該存在關(guān)聯(lián)：任何人只要有可以獲利的投資機會，都能夠借錢來籌集資金，或通過出售企業(yè)的股權(quán)來籌集資金。但是幾乎在每個國家（發(fā)達國家和發(fā)展中國家），資本市場都遠非完美：信貸按配額分配給潛在的客戶，不同借款人的利率有很大的差別，并且在貸款人和借款人之間，信貸行為也無法與違約風險或影響貸款人預期回報的其他經(jīng)濟因素掛鉤。 例如，在印度的克拉拉邦和泰米爾納德邦，貸款金額越大，利率越低，而在肯尼亞和津巴布韋，不同貿(mào)易群體之間的利率差別也無法用風險差別來解釋。[7]在墨西哥，規(guī)模最小的非正式經(jīng)濟部門企業(yè)，資本回報率遠遠高于大型企業(yè)。 37. 由于缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)，土地集中擁有的歷史和不完美的租借市場，造成土地市場也存在不完美之處。在加納，由于婦女對土地的占用權(quán)得不到充分的保障，造成土地的休耕時間過短，無法保持土壤質(zhì)量，從而造成土地生產(chǎn)力逐步下降。 38. 人力資本的市場也不完美，原因是父母代替子女做決定，而且身處地點、見識以及性別、種姓、宗教或種族方面的歧視都影響預期的投資回報率。歧視和角色定位（這些都是促使群體間的不平等自我復制的機制）會打擊受歧視群體中個人的自尊心、上進心和表現(xiàn)。這些都會降低個人的發(fā)展?jié)摿蜑榻?jīng)濟作出貢獻的能力。 39. 最近在印度進行的一項研究以令人驚訝的證據(jù)說明了角色定位對個人表現(xiàn)的影響。實驗內(nèi)容是要求不同種姓的兒童做一些簡單的練習，例如解迷宮，并且根據(jù)成績提供實際的金錢獎勵。實驗的主要成果是，如果實驗主持者不公開宣布兒童的種姓，則低種姓兒童的成績與高種姓兒童并駕齊驅(qū)，如果宣布種姓，則前者的成績會顯著降低（圖5）。如果在現(xiàn)實世界中天賦受到類似的抑制，就意味著社會角色定位會造成潛在產(chǎn)出的損失。 注：此圖所示為在多個不同的實驗中，低種姓和高種姓兒童正確解出的迷宮數(shù)量，參加實驗的兒童來自多個印度村莊。前兩組實驗和最后三組實驗的差別之處在于獎勵方式：前者是根據(jù)正確解出迷宮的數(shù)量發(fā)給獎金（計數(shù)制），后者是向解出迷宮數(shù)最多者發(fā)給獎金（錦標制）。 40. 經(jīng)濟和政治不平等與制度的發(fā)展受阻有關(guān)聯(lián)。不公平對長期發(fā)展過程產(chǎn)生影響的第二個渠道就是塑造經(jīng)濟和政治制度（第6章）。制度決定對人的激勵和制約，并提供市場運行所需的環(huán)境。不同的制度，是復雜的歷史過程的結(jié)果，這些過程反映一個社會中不同個人和群體的利益和政治影響力結(jié)構(gòu)。從這個角度看，出現(xiàn)市場不完美并不一定是偶然的，而可能是因為市場以特定的方式分配收入或權(quán)力。按照這種觀點，在社會制度問題上就會出現(xiàn)社會沖突，會促使控制權(quán)力的人采用對自己有利的方式來塑造制度。 41. 這里的核心觀點是，權(quán)力的不平等會形成將權(quán)力、地位和財富的不平等永久化的制度，這種情況通常也不利于長期增長所依賴的投資、創(chuàng)新和冒險。良好的經(jīng)濟制度在根本上是公平的：社會要繁榮，就必須創(chuàng)造促使絕大多數(shù)人口進行投資和創(chuàng)新的激勵機制。但是，要出現(xiàn)這樣的公平的經(jīng)濟制度，必要條件就是權(quán)力分配不存在高度的不平等，并且對公職人員行使權(quán)力進行制約。國家間對比數(shù)據(jù)的基本規(guī)律以及歷史記述都表明，那些走上促進持續(xù)繁榮的制度化道路的國家，是因為政治影響力和權(quán)力平衡的公平度增加，才走上了這種制度化道路。 42. 對歐洲在北美和南美各殖民地的早期制度和長期發(fā)展道路進行比較，可以提供一個范例。南美的殖民地當年到處都有充裕的非技術(shù)勞動力，有大量的美洲土著和外來的非洲奴隸，與采礦技術(shù)和大規(guī)模種植園農(nóng)業(yè)結(jié)合在一起，為建立土地所有權(quán)和政治權(quán)力高度集中的資源采掘型等級制社會提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)。相比之下在北美，勞動力的稀缺使得引入等級制社會結(jié)構(gòu)的類似嘗試未能得逞，但其中不包括農(nóng)業(yè)氣候條件使奴隸制具有經(jīng)濟可行性的地方，例如美國的南方地區(qū)。在美國的北方地區(qū)，因為存在對自由勞動力的競爭，建立了不平等程度較低的土地所有制模式，企業(yè)出現(xiàn)較快的擴張，識字率和基礎(chǔ)教育也得到快速提高。最終形成的經(jīng)濟和政治制度長期保持穩(wěn)定，對長期經(jīng)濟發(fā)展帶來了積極的促進作用。 經(jīng)濟和政治競爭環(huán)境的公平化 43. 我們在世界各地觀察到的經(jīng)濟和政治不平等，有一部分來源于機會的不平等。無論是從內(nèi)在性還是從工具性角度看，機會的不平等都是不利的。機會不平等會加劇經(jīng)濟效率的低下、政治沖突以及制度的脆弱性。從中可能得出哪些政策上的啟示？相對于世界銀行、其他多邊機構(gòu)和許多國家的政府目前已經(jīng)采納的減貧方案，這些政策啟示是否意味著應采納不同的方案？ 44. 我們認為，從公平的角度出發(fā)分析問題，可以改進減貧方案。與大多數(shù)其他人相比，通常窮人的發(fā)言權(quán)小、收入低、享受的服務少。如果社會更加公平，為所有人提供更好的機會，窮人可以得到“雙重紅利”。第一，機會的增加，窮人更多地參與發(fā)展過程，可讓窮人直接受益。第二，提高公平程度，可以改善制度，更有效地管理沖突，包括窮人的潛在資源在內(nèi)，社會上的所有潛在資源都可以得到更好的利用，因此發(fā)展過程本身也會更加成功，更有彈性。反過來，貧窮國家經(jīng)濟增長速度的提高也有助于減少全球的不平等現(xiàn)象。 45. 收入差距增加，減貧的增長彈性下降，這說明了讓窮人更多地分享經(jīng)濟增長成果的意義所在。換句話說，如果初始的收入差距較小，（同樣幅度的）增長對減少貧困的影響要大得多。平均而言，對于收入差距小的國家，按每天1美元的貧困線計算，平均收入每增長1個百分點，貧困率可降低4個百分點。在收入差距大的國家，平均收入增加，貧困率幾乎沒有下降。[8]促進公平的政策也會減少貧困率，通過擴大窮人的機會直接減少貧困，通過更高水平的持續(xù)發(fā)展間接減少貧困。 46. 從公平角度出發(fā)分析問題，在發(fā)展政策制定方面提供了三個新的視角，至少是三個往往被忽視的視角： 第一，最好的減貧政策應涉及對主導群體的影響力、特權(quán)或補貼進行再分配。政治權(quán)力畸形集中帶來高度不平等的財富分配，從制度渠道推行基礎(chǔ)廣泛的個人權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)可能受到阻礙，從而導致服務提供和市場運轉(zhuǎn)出現(xiàn)扭曲。除非迫使主導群體向機會較少的群體出讓發(fā)言權(quán)、影響力和政治資源，否則不可能改變這種狀況。[9] 第二，這種提高公平程度的（權(quán)力、政府開支受益權(quán)和市場準入權(quán)）再分配往往能夠提高效率，但是在政策設(shè)計上也需要評估各種可能的取舍方案。某些時候，通過提高稅率來籌集經(jīng)費增設(shè)面向最貧窮人口的學校，會極大地打擊人們的進取心或投資動力（具體程度取決于稅率的高低），以致應該停止。在作出此類需要權(quán)衡取舍的政策選擇時，應充分考慮提高公平程度所帶來效益的價值。如果從長期看，除了改進學校教育所帶來的眼前的具體好處之外，通過增加用于面向低種姓兒童的學校的開支，可以削弱社會上的角色定位模式化心理，并隨之提高學生的成績，那么就不應忽視這些收益。 第三，將增長政策和具體旨在實現(xiàn)公平的政策割裂開來是錯誤的。機會分配和增長過程，兩者不是孤立的關(guān)系。影響一個人的政策也會影響另一個人。這不是說，每項政策均需要逐個考慮個體的公平：例如，對某項貿(mào)易改革帶來的不公平效應，最好的處理方式未必總是調(diào)整貿(mào)易政策本身（這種方式可能導致貿(mào)易政策更容易被操縱），而是通過社會安全網(wǎng)、勞動力流動和教育方面的配套政策進行處理。關(guān)鍵在于總體的一攬子政策和相關(guān)程序的公平性。 47. 對發(fā)展經(jīng)驗的分析清楚地表明，總體政治狀況居于核心位置，為近年來強調(diào)以治理和賦權(quán)的做法提供了依據(jù)。但是，就政治設(shè)計問題提出建議，既不是世界銀行的本職任務，也不是世界銀行的比較優(yōu)勢所在。相反，在總結(jié)政策啟示方面，鑒于政策設(shè)計需要考慮更廣泛的社會和政治環(huán)境，并且問責機制影響著發(fā)展的有效性，因此我們的著眼點是發(fā)展政策的核心領(lǐng)域。 48. 經(jīng)濟政策的確定無法脫離社會政治現(xiàn)實，因此政策的設(shè)計、導入或改革方式與具體提出的政策建議具有同樣的重要性。如果某個特定群體因政策改革而遭受損失，這個集團就會抵制政策改革。如果這個群體能量強大，通常就會顛覆改革。因此，改革的可持續(xù)性可能取決于能否將關(guān)于改革造成的分配后果的信息公諸于世，可能還取決于能否形成從改革中受益的中間群體和較貧窮群體的聯(lián)盟，從而直接或間接“ 賦權(quán)” 于相對弱勢的社會成員。 49. 政策的實施也有技術(shù)性的一面。正如我們強調(diào)在作出政策選擇時需要充分考慮再分配的長期效益一樣，對政策選擇的成本也要充分考慮。關(guān)注公平并不改變以下狀況：資產(chǎn)征用（即使是因為解決歷史上受剝奪的宿怨）可能對未來的投資帶來負面后果；邊際稅率高，可能會讓人喪失工作的積極性；或采用通貨膨脹的方式彌補財政赤字往往導致累退型的隱含稅制、經(jīng)濟組織混亂以及投資和增長減速。 簡而言之，一定不能讓關(guān)注公平成為經(jīng)濟政策效率低下的借口。 50. 本報告分四大部分討論了公共行動在經(jīng)濟和政治競爭環(huán)境公平化中發(fā)揮的作用。其中三個部分涉及國內(nèi)政策：投資于人的能力；擴大獲得司法公正、土地和基礎(chǔ)設(shè)施的渠道；以及促進市場的公平性。第四個部分從市場準入、資源流動和治理方面探討了增進全球公平的政策。 51. 本報告在通篇的討論中，一方面力求具體和實用性，一方面又要尊重最佳的具體政策組合取決于國家的實際情況這一事實。蘇丹在教育上面對的挑戰(zhàn)與埃及不同。拉托維亞和玻利維亞公共部門改革的最優(yōu)次序不可能完全相同。中國和萊索托實行衛(wèi)生融資改革的能力也存在差異。因此，要提出具體詳細的政策建議，總是需要在國家甚至國家以下的地區(qū)層次上進行。因此，以下所述的所有內(nèi)容都保留了一定程度的通用性，應進行相應的和謹慎的解讀。 人的能力 52. 兒童早期開發(fā)。在許多發(fā)展中國家，國家提供服務的行動放大而不是縮小了人出生時的不平等。制定公共行動方案有一個指導原則，即人獲得能力盡管反映人的喜好、品位和天賦，但驅(qū)動力并不是出生時的狀況。 53. 認知能力發(fā)展的差別從很小的年齡就開始擴大（參見圖2），因此兒童早期開發(fā)措施可能是促進機會均等的核心所在。有證據(jù)表明，對兒童早期成長的投資對兒童的健康和學習準備度的影響很大，可為日后的人生帶來重要的經(jīng)濟回報，往往大于對正規(guī)教育和培訓的投資。 54. 在牙買加對身高不足的兒童（年齡9至14個月）進行了一項試驗，結(jié)果發(fā)現(xiàn)這些兒童的認知能力發(fā)展程度低于正常體重兒童。通過補充營養(yǎng)和定期接受精神鼓勵，這方面的劣勢得到了彌補。24個月后，獲得了更好的營養(yǎng)和更多激勵的兒童，在智力發(fā)展上差不多已經(jīng)趕上在出生時身高正常的兒童（圖6）。這說明在減小最劣勢人群與社會標準人群的機會差距方面，果斷和設(shè)計完善的公共行動可以發(fā)揮多么大的作用。在最貧困人群的兒童時代早期進行投資，有助于競爭環(huán)境的公平化。 55. 學校教育。公平化應貫穿整個學校系統(tǒng)。在正式教育中旨在實現(xiàn)機會均等的行動，需要確保所有兒童至少掌握參與社會和當今全球經(jīng)濟所需要的基本技能。即使在哥倫比亞、摩洛哥和菲律賓這樣的中等收入國家，從具有國際可比性的測驗分數(shù)的判斷，大多數(shù)完成基礎(chǔ)教育的兒童在學習成績上都達不到足夠的水平（第2章和第7章）。 56. 學校教育的普及性非常重要（特別是在非常貧窮的國家），但是在許多國家只是問題的一小部分。普及學校教育，需要輔以供應方政策（目的是提高質(zhì)量）和需求方政策（目的是糾正家長的行為，家長因為各種原因在子女的教育上投資不足的可能性）。對供應方并沒有什么靈丹妙藥，這里提供一些建議：提高教師的積極性；提高學校物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施的基本質(zhì)量；以及研究和實施各種教學方法，以提高自主學習能力差的學生的學習成績。 57. 在需求方，目前有大量的證據(jù)表明，助學金與出勤率掛鉤可以發(fā)揮很大的作用。從孟加拉到巴西，這種轉(zhuǎn)移支付的效果很好，往往對女生的作用更大。另外，目前已經(jīng)有前景看好的策略，可以在受排斥群體中普及教育（例如保加利亞在羅馬族中普及教育的維丁模式）以及通過補習教育來提高后進學生的成績（例如印度在20個城市使用年輕女性作為編外教師的巴爾薩基計劃）。誠如《2004年世界發(fā)展報告》所言，建立學校和教師對學生、家長以及更廣泛的社區(qū)負責的制度能夠有助于確保有效的服務提供行為。 58. 健康。在健康服務提供領(lǐng)域，減少不平等和經(jīng)濟扭曲現(xiàn)象有兩個方面。第一，許多情況下，在范圍廣泛的服務提供領(lǐng)域，存在溢出效應，受益范圍超出直接受益人：免疫、供水和衛(wèi)生設(shè)施以及個人衛(wèi)生和兒童保健方面的信息宣傳。在這些領(lǐng)域，由公共部門保證服務的提供是合理的做法。通過提供需求方補貼，可以促進人們對母嬰保健服務的使用，消除可能存在的信息問題，墨西哥的機會計劃即是如此。 59. 第二，災難性健康問題的保險市場全面失效。（這里的“災難性”是相對于家庭承擔直接成本和收入損失的能力而言。）傳統(tǒng)的供應方模式是依靠公立醫(yī)院，但效果極差，特別是對貧窮群體和受排斥群體。效果較好的方式是由公共部門提供服務，或規(guī)定向所有人提供某種保險。這方面的例子包括：哥倫比亞的風險共擔機制，到印度尼西亞和越南的醫(yī)療卡制度，以及泰國的“30銖”普遍醫(yī)療保險計劃。與教育一樣，這些干預也需要配合激勵措施，促使服務提供者積極回應所有群體的服務需求。 60. 風險管理。社會保障體系通過為人們提供安全網(wǎng)的方式改變?nèi)藗兊臋C會。除健康狀況惡劣之外，宏觀經(jīng)濟危機、工業(yè)重組、天氣和自然災害都可能制約投資和創(chuàng)新。盡管在大多數(shù)國家，許多非貧困人口都有陷入貧困的風險，但是窮人承受沖擊的能力是最差的，通常情況下從風險管理結(jié)構(gòu)獲得的保護也是最不完善的。建立更廣泛的社會保障體系可協(xié)助防止當前的不平等（有時候是因為運氣欠佳造成的）成為宿命并導致未來的不公平。社會安全網(wǎng)一方面可以刺激家庭從事回報較高、風險也較高的活動，另一方面也有助于彌補產(chǎn)生失敗者的改革的不足。 61. 社會安全網(wǎng)一般是針對三個群體：有工作的窮人、被視為無工作能力或不情愿工作的人、以及特殊的弱勢群體。如果社會安全網(wǎng)的設(shè)計切合每個國家的具體現(xiàn)實，可以將這三類群體中針對個人的干預合并在一起，建立一個有效的普遍公共保險體系。在這樣一個體系中，每個受到負面沖擊以及生活水平跌落到預定標準以下的家庭都有資格從國家獲得某種形式的資助。 62. 通過稅收促進公平。要成功地通過干預手段來促進競爭環(huán)境的公平化，要求具備足夠的資源。良好的稅收政策的主要目的在于動員充足的資金，同時盡可能少地扭曲激勵機制和損害增長。稅收會改變個人在工作與休閑、消費與儲蓄之間的選擇，從而帶來效率成本，因此大多數(shù)發(fā)展中國家最好的做法可能是避免征收高額的邊際所得稅，而是依賴于廣闊的稅基，特別是對消費稅。 公共開支應該在積極促進公平方面發(fā)揮主要的作用。不過，適當增加稅收體系的累進性而不帶來高額效率成本，還是有一些操作的空間。例如，希望取得這種結(jié)果的社會可考慮直接對基本食品免稅，同時擴大對財產(chǎn)稅的征收。 63. 稅務管理機構(gòu)的能力和經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)對增加財稅收入的能力有影響，但是制度的質(zhì)量和社會契約的性質(zhì)也是至關(guān)重要的影響因素。如果公民信賴所提供的服務，可能會更愿意納稅。相反，如果國家腐敗流行或?qū)嵭斜I賊式的統(tǒng)治，就很難取得公民的信任和合作的積極性。要建立能取得充足收入的稅收體系，即使各國對充足性持不同的標準，一般情況下，政權(quán)具有較高的合法性和代表性都是一個前提條件。 司法公正、土地和基礎(chǔ)設(shè)施 64. 如果有些人在發(fā)展能力方面的投資得不公正的回報，個人權(quán)利得不到平等的保護，無法平等獲取輔助性的生產(chǎn)要素，那么即使發(fā)展人的能力也無法擴大機會。 65. 建立公平的司法體系。在政治、經(jīng)濟和社會文化領(lǐng)域，司法體系在競爭環(huán)境的公平化方面可以發(fā)揮很大的作用，但是也可能會強化現(xiàn)有的不平等。本報告不僅關(guān)注成文的法律，而且關(guān)注實踐中法律的運用和執(zhí)法方式。法律制度可以維護公民的政治權(quán)利，阻止精英階層對國家的俘獲。法律制度保護所有人的財產(chǎn)權(quán)，確保杜絕市場上的歧視行為，從而促進經(jīng)濟機會的均等化。法律制度是社會游戲規(guī)則的基礎(chǔ)和反映，因此也是程序公平的核心所在，是對投資至關(guān)重要的基礎(chǔ)廣泛的財產(chǎn)權(quán)和公正的爭端解決機制的核心所在。 66. 法律也可能加速社會準則的轉(zhuǎn)變，司法體系可能對不公平的慣例提出挑戰(zhàn)，成為推動社會領(lǐng)域變革的進步力量。例如，《1964年美國民權(quán)法案》和1965年通過的聯(lián)邦醫(yī)療保險計劃強制廢止了醫(yī)院的種族隔離做法，大幅度降低了非洲裔美國人的嬰兒死亡率。平權(quán)行動的各項舉措也降低了不同人群的收入和教育差別。但是，平權(quán)行動的舉措也可能在政治上變得固定僵化，而僅局限于幫助劣勢群體中生活水平較高的人。 67. 法律上的公平和法律實施中的公正性涉及在加強司法體系獨立性和增強問責性之間達到平衡，特別是為了防范強勢和富人群體腐蝕、影響或蔑視法律的風險。各種旨在讓人們更容易使用法律體系的措施（移動法庭、法律援助以及與鄉(xiāng)規(guī)民約打交道）都有助于減少受排斥群體所面臨的障礙。鄉(xiāng)規(guī)民約的問題很復雜，也可能包含不公平的因素（例如性別方面的不公平），但是十分重要，不能忽視。既承認鄉(xiāng)規(guī)民約，又平衡考慮國家法律所規(guī)定的權(quán)利和責任，南非就是執(zhí)行這一平衡政策的典型國家。 68. 推進土地獲取的公平性。擴大獲取土地的渠道未必需要通過所有權(quán)來實現(xiàn)（第8章）。相反，改善土地市場的運行和為貧窮群體的土地權(quán)提供更多的保障，,可能是政策能夠取得更大成果的一個領(lǐng)域—這一點已經(jīng)在泰國農(nóng)村地區(qū)和秘魯城市地區(qū)得到了驗證。某些情況下，如果土地分配極不平等，并且制度條件不僅允許向小型農(nóng)場有效地重新分配土地，而且為此提供輔助性服務，同時也不會帶來很大的轉(zhuǎn)型成本，那么進行土地重新分配改革也是合理的做法。但是這種土地改革也可能是很困難的，如果產(chǎn)權(quán)有高度的合法性，可能要作出代價很大的取舍。 69. 征收土地（有償）可能是破壞性最大的再分配工具。出售國有土地和收回非法定居點的土地（可能須以承認定居點的部分產(chǎn)權(quán)作為交換）可能是成本效益較好的兩種選擇方案。基于市場或社區(qū)的方法則是允許社區(qū)成員取得補貼信貸，用于根據(jù)買賣雙方兩相情愿的原則租用或購買土地，巴西和南非就是采取這種方法，似乎前景較為看好。土地稅可作為一個有用的工具，既能產(chǎn)生收入用于購買土地進行再分配，也能通過對大面積土地或使用率不高的土地征收超高土地稅的方式鼓勵土地的再分配。 70. 公平提供基礎(chǔ)設(shè)施?；A(chǔ)設(shè)施的使用—公路、電力、水、衛(wèi)生設(shè)施、電信—在各群體之間通常是高度不平等的。對于發(fā)展中國家的許多人，如果缺乏使用基礎(chǔ)設(shè)施服務的條件，就意味著生活與市場和服務隔絕，生產(chǎn)活動和日常生存所需的供電或供水不穩(wěn)定或根本沒有。這往往導致經(jīng)濟機會的大幅度減少。 71. 許多情況下，為了讓機會最少的人獲得更多機會而進行基礎(chǔ)設(shè)施投資，公共部門依然是主要的資金來源，此外也可以發(fā)揮私營部門的效率。盡管公用事業(yè)私有化往往因為帶來不平等效應而遭到攻擊，有證據(jù)表明，現(xiàn)實情況是較為復雜的。拉丁美洲的私有化一般都提高了服務的普及性，特別是在電力和電信領(lǐng)域。但是在某些情況下，私有化導致的價格上漲超過因質(zhì)量提高和覆蓋范圍擴大而獲得的收益，導致民怨載道。 72. 因此，私有化作為一個經(jīng)典的政策案例，可能合理也可能不合理，具體取決于當?shù)氐木唧w情況。如果公共體系高度腐敗或效率極為低下，并且可以期望私有化后有足夠的監(jiān)管能力，那么私有化就是一個有用的工具。在其他情況下，如果方案設(shè)計不合理，私有化可能被人操縱，以過低的價格將公共資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到私人手里。 73. 經(jīng)驗表明，就公平而言，基礎(chǔ)設(shè)施服務由私營經(jīng)營者還是公共事業(yè)部門提供，其重要性低于服務提供者所面對的激勵結(jié)構(gòu)以及服務提供者對普通公眾負責的意識有多強。我們認為，為了促使基礎(chǔ)設(shè)施服務的提供更為公平，政策制定者可將重點放在以可以承受的價格向貧窮人口和貧窮地區(qū)提供服務上（這往往意味著與非正式服務提供者合作和提供定向補貼），同時要加強服務提供者的問責性，增加受益者的發(fā)言權(quán)，以加強行業(yè)治理。 市場和宏觀經(jīng)濟 74. 要提高人們將自己的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為結(jié)果的潛力，市場是核心所在。市場交易如果受到參與者的財富或地位的影響，市場交易就是不公平和缺乏效率的，這也可能影響不同群體擴大自身資產(chǎn)的積極性（第9章）。 75. 金融市場。受操縱的銀行體系是一個利益交換體系：對少數(shù)幾家大銀行給予市場權(quán)力的保護，然后這些銀行以優(yōu)惠的條件向少數(shù)特定的企業(yè)發(fā)放貸款，而這些企業(yè)未必是預期風險調(diào)整回報最高的企業(yè)。對各國進行對比發(fā)現(xiàn)，金融業(yè)發(fā)達程度越高，收入差距越小，出現(xiàn)這種關(guān)聯(lián)，可能就是因為銀行體系受到了操縱。擴大金融體系，讓取得資金的渠道更為平等，從而可以為生產(chǎn)力高、但是以往被排除在正式融資渠道之外的企業(yè)提供幫助。 76. 但是，這些關(guān)系僅僅是表面性的，因此本報告以來自韓國、馬來西亞、墨西哥和俄羅斯等中等收入國家以及印度尼西亞和巴基斯坦等較貧窮經(jīng)濟體的個案分析為依據(jù)，提供更為確切的證據(jù)。個案分析表明，明顯存在一個荒謬的現(xiàn)象。權(quán)力和財富極不平等、制度薄弱、金融體系受到操控的社會，其金融部門的范圍往往很狹窄，主要為有權(quán)勢的群體服務，并且掩蓋資產(chǎn)質(zhì)量不良的事實。開放金融體系看來是一個顯而易見的解決方案。但是從墨西哥（1990年代初實行自由化）到捷克共和國和俄羅斯等轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟體，自由化往往都被權(quán)勢或富人集團所操縱。 77. 因此，要進行漸進的深化和擴大，需要同時加強橫向問責性（監(jiān)管結(jié)構(gòu)內(nèi)部）、提高社會問責的開放性，并且在可行的情況下，還需要外部承諾手段（例如中歐和波羅的海國家加入歐盟）。瞄準窮人的計劃（例如小額信貸計劃）可能有幫助，但是無法取代融資渠道的總體擴大。 78. 勞動力市場。勞動力市場競爭環(huán)境的公平化，需要在靈活性和保護之間尋求正確的平衡（針對各國的具體情況），讓盡可能多的工人能夠以更平等的方式獲得平等的雇傭條件。許多國家為正式經(jīng)濟部門的工人制定了相當詳盡的規(guī)章制度，但是針對在不受監(jiān)管（往往安全性也較低）的非正式經(jīng)濟部門中就業(yè)“體制外人員”的監(jiān)管條例和規(guī)定要少得多。各經(jīng)濟部門之間通常都存在一定程度的自愿性轉(zhuǎn)移，而非正式經(jīng)濟部門的內(nèi)部構(gòu)成多種多樣，既包括微型企業(yè)主和一些收入超過正式部門工人的個體戶，也包括許多雇傭條件惡劣得多的工人。這種結(jié)構(gòu)導致對較貧窮工人保護不足，而針對正式工人制定的規(guī)章制度則會降低就業(yè)的靈活性，對工人本身往往不利，例如與就業(yè)有關(guān)的社會保障體系效率低下。 79. 從勞動力市場入手，有兩大策略可促進公平。第一，對勞動力市場的干預應確保核心的勞動標準在整個市場均得到有效的執(zhí)行，也就是說禁止使用奴隸或契約勞工，禁止各種危險形式的童工，以及禁止歧視。工人