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公共行政學 課程輔導講座龐京生副教授北京廣播電視大學文法教學部郵箱 pangjs mail btvu org電話 6211 3006 第五章公共組織 本章有四節(jié)第一節(jié)公共組織概述第二節(jié)公共組織的類型第三節(jié)公共組織結構第四節(jié)公共組織理論第五節(jié)西方公共組織理論的新發(fā)展 本章教學目的與要求通過本章的學習 理解 公共組織的作用 公共組織的類型 公共組織理論 公共組織理論的新發(fā)展 掌握 公共組織的含義和特點 公共組織的層級結構和分部結構 管理層次與管理幅度 第一節(jié)公共組織概述 一 公共組織的含義二 公共組織的特點三 公共組織的作用 本節(jié)主要包括以下幾個問題 一 公共組織的含義 什么是公共組織 它包含的三層含義是什么 公共組織是人類社會各種各樣的組織形式之一 廣義的公共組織不僅指政府及其執(zhí)行部門 而且包括立法機關 司法機關 工廠 企業(yè) 學校 醫(yī)院 教會 軍隊 政黨等社會組織和社會團體的管理行政事務的機構 狹義的公共組織是指政府及其執(zhí)行部門 以及具有行政授權的社會組織 我們這里所指的是狹義的公共組織 P2 廣義的公共組織是指不以營利為目的 旨在為社會和公眾提供公共服務和產(chǎn)品以實現(xiàn)公共利益為目標的一切社會組織 狹義的公共組織是指政府 許多學者將公共行政等同于政府行政 因此 行政與公共行政沒有什么本質的區(qū)別 公共組織的三層含義 1 公共組織是指靜態(tài)的組織實體 即政府機構 包括從國家最高國家行政機關到基層政府以及各級各類的政府部門和其內部設置的不同層次的行政機構 2 公共組織表現(xiàn)為動態(tài)的組織行為 各級政府和各種政府組織部門無時無刻不處在動態(tài)之中 3 公共組織也指行政人員心態(tài)的組織凝集 這種凝聚力的大小對公共組織發(fā)揮作用的大小起決定性作用 公共組織一般由權力 機構 人員 規(guī)范 信息和物質資源等要素構成 這些行政要素圍繞著特定的行政目標組成具有不同職能 形態(tài)不同的公共組織 公共行政學 課程輔導講座龐京生副教授北京廣播電視大學文法教學部郵箱 pangjs mail btvu org電話 6211 3006 二 公共組織的特點1 政治性 2 社會性 3 服務性 4 權威性 5 法制性 6 系統(tǒng)性 公共組織主要特點的具體分析 1 政治性政府是實現(xiàn)國家意志的 是國家最重要的組成部分 是國家進行政治統(tǒng)治的主要機關 是管理各種公共事物的主體 公共行政必須執(zhí)行國家的政治意志 執(zhí)行政治決策 它不可能是中立的 2 社會性無論任何性質的國家的公共組織 都具有管理公共事務的職能 公共組織在行使管理公共事物職能時 都是為全社會服務的 公共組織的社會性是其政治性的基礎 3 服務性任何國家的公共組織 從管理公共事務的角度來講 它為全社會提供公共物品 它不僅要保證公共秩序 維護社會穩(wěn)定 還要為社會發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展服務 應該指出政府對一些公眾提供的服務的同時 對另一些公眾就是管制 管制本身也是服務 4 權威性政府在整個社會中有至高無上的地位和權威 起著其他任何組織無法起到的作用 這種權威是政府進行公共事務管理所必要的條件 政府憑借行政權力 對國家的政治 經(jīng)濟 文化等公共事務進行廣泛的干預和管理 它的權力覆蓋面可達及每個組織和公民 政府具有強制性 5 法制性公共組織是依法代表國家行使公共權力的機關 有很強的法制性 公共組織的法制性主要表現(xiàn)在依法設置機構和依法行政上 公共組織從其組織機構的設置到其動態(tài)行為都必須用法律予以規(guī)范 6 系統(tǒng)性行政組織是一個比較穩(wěn)定的巨系統(tǒng) 也是相對封閉的系統(tǒng) 行政系統(tǒng)具有系統(tǒng)的整體性 結構性 層次性和相關性 因此 它具有任何系統(tǒng)都必須具備的各種功能 三 公共組織的作用1 政府是國家各種公共事務的組織者與管理者 2 政府是人民生命財產(chǎn)的保護者 是社會秩序的維護者 3 政府是國家主權和領土完整的捍衛(wèi)者 4 政府是國民經(jīng)濟發(fā)展的政策制定者與協(xié)調者 5 政府是社會公平的提供者 具體分析公共組織的作用的主要表現(xiàn) 1 政府是國家各種公共事務的組織者與管理者 政府的重要責任之一就是組織與管理國家的各種公共事務 關系到國計民生的重要公共事務 由政府組織與管理 社區(qū)建設 扶貧救困 減災救災 環(huán)境保護 醫(yī)療保健 食品和藥品的安全 社會保險等 沒有政府的組織和管理也是不行的 2 政府是人民生命財產(chǎn)的保護者 是社會秩序的維護者 政府為公眾提供的另一種公共物品是保護人民的生命與財產(chǎn)的安全和維護社會秩序 這是政府最基本的作用 因此 政府必須建立良好的社會秩序 以便使人民在安全穩(wěn)定的社會環(huán)境中生活 3 政府是國家主權和領土完整的捍衛(wèi)者 盡管政治經(jīng)濟全球化和一體化發(fā)展很快 但是 具有主權的國家依然存在 政府作為國家主權和領土捍衛(wèi)者的角色絲毫沒有減弱 4 政府是國民經(jīng)濟發(fā)展的政策制定者與協(xié)調者 政府為國民經(jīng)濟的發(fā)展制定目標 進行規(guī)劃 制定政策予以規(guī)范和引導 進行宏觀調控 政府也可以進行必要資源配置 同時 政府也是國家經(jīng)濟活動的協(xié)調者和仲裁者 維護市場的正常的經(jīng)濟秩序 5 政府是社會公平的提供者 市場經(jīng)濟追求的是利潤最大化和新技術與高效率 這樣必然使財富集中在那些有頭腦 有技術的人的手中 為了保證在市場經(jīng)濟條件下失業(yè)者或不能靠勞動維持生活 或喪失勞動能力群體的生活 政府對他們進行必要的補助 第二節(jié)公共組織的類型 一 集權制與分權制二 完整制與分離制三 首長制與委員會制四 層級制與機能制 本節(jié)主要包括以下幾個問題 一 集權制與分權制1 集權制集權制是指行政權力集中在上級政府或行政首長手中 上級政府或行政首長有決策 指揮 監(jiān)督的權力 下級處于服從命令聽從指揮的被動地位 一切行政行為要按照上級政府或行政首長的指令來行動 自主權很少 1 集權制的公共組織的優(yōu)點是 政令統(tǒng)一 便于統(tǒng)一領導 統(tǒng)一指揮 因為權力集中 行政首長反映靈活 決策及時 效率較高 具有協(xié)調配合的全局觀念 統(tǒng)一意志 統(tǒng)一行動 具有較強的動員能力 組織能力和應變能力 2 集權制的缺陷是 組織結構比較僵化 下級缺少必要的自主權 因此缺乏工作的主動性和積極性 由于決策權掌握在上級手中 容易產(chǎn)生官僚主義 主觀主義而造成決策失誤 由于層級過多 信息傳遞遲緩 對外部環(huán)境反應較慢 不利于處理突發(fā)事件 集權制易于走向高度集權 易于走向家長制或一言堂 甚至走向專制或獨裁 2 分權制分權制是指上級行政機關或行政首長給予下級充分的自主權 下級可以獨立進行決策和管理 上級不予干涉的公共組織類型 1 分權制的優(yōu)點是 獨立自主 可以結合本部門 本地區(qū)的實際情況 因地制宜地確定行政目標 進行決策和管理 分層授權 分級管理 有利于調動下級的積極性和主動性 反應靈活 不需要層層請示匯報 信息傳遞較快 對外部環(huán)境反應也較快 效率較高 職能分工明確 有利于專業(yè)化管理 2 分權制的缺陷是 分權會造成權力分散 不易形成統(tǒng)一意志 不易進行統(tǒng)一領導和統(tǒng)一指揮 分權不易于集中資源 統(tǒng)籌全面發(fā)展 過度分權容易導致各自為政 形成地方主義和本位主義 二 完整制與分離制1 完整制完整制又叫一元統(tǒng)屬制 是指公共組織的同一層級或同一組織內部的各個部門 完全接受一個公共組織或同一位行政首長的領導 指揮和監(jiān)督的組織類型 1 完整制的優(yōu)點是 有利于公共組織的統(tǒng)一領導 統(tǒng)一指揮 政令統(tǒng)一 權力集中 高度自主 有獨立的決策權 有利于調動本地區(qū)或本部門的積極性 可以因地制宜地確定行政目標 制定政策 反應靈活 2 完整制的缺陷是 資源有限 不宜辦大事 上級也不能進行統(tǒng)籌安排 高度自主 容易出現(xiàn)各自為政 缺乏全局觀念 只顧局部利益 2 分離制分離制又稱多元領導制 是指一個公共組織的同一層級的各個組織部門或同一組織部門 隸屬于兩個或兩個以上公共組織或行政首長領導 指揮和監(jiān)督的組織類型 1 分離制的優(yōu)點是 有利于整個公共行政系統(tǒng)的資源整合 團結協(xié)作 統(tǒng)籌兼顧 有利于整個公共行政系統(tǒng)的統(tǒng)一領導和統(tǒng)一指揮 有利于專業(yè)化管理 強調部門職能 有分有合 集中集權與分權的優(yōu)點 3 分離制的缺陷是 多元領導有可能造成下級無所適從 人與事分離 不利于對公務員的領導和使用 難于協(xié)調 容易出現(xiàn)文山會海 三 首長制與委員會制1 首長制首長制又稱獨立制 一長制或首長負責制 它是指行政首長獨自掌握決策權和指揮權 對其管轄的公共事務進行統(tǒng)一領導 統(tǒng)一指揮并完全負責的公共組織 1 首長制的優(yōu)點 權力集中 責任明確 可以避免推諉扯皮 減少沖突和矛盾 效率較高 由于行政首長獨自掌握決策權 決策靈活快捷 對外部環(huán)境反應快 統(tǒng)一領導 統(tǒng)一指揮有利于動員和集中力量辦大事 2 首長制的缺陷是 由于行政首長的知識 智慧的有限性 決定了行政首長個人決策有可能失誤 那樣就會造成損失 由于行政首長獨攬大權 缺乏民主和參與 不利于調動下屬的積極性 由于缺乏權力制衡 首長制容易演變?yōu)榧议L制 出現(xiàn)不受監(jiān)督的權力 這樣就可能濫用職權 產(chǎn)生腐敗 2 委員會制委員會制是指在公共組織中 由兩個人以上掌握決策權和指揮權 按照多數(shù)原則進行決策的公共組織類型 1 委員會制的優(yōu)點 集思廣益 民主決策 提高決策質量和可行性 既有分工 又有合作 這樣可以減輕負擔 有利于專業(yè)化管理 互相監(jiān)督 權力制衡 可以防止專斷獨行 家長制和營私舞弊 2 委員會制的缺陷是 事權分散 難以集中統(tǒng)一 行動遲緩 容易貽誤時機 決策成本高 容易出現(xiàn)議而不決 決而不行 行而不果等現(xiàn)象 效率低下 互相推諉 責任不明確 四 層級制與機能制1 層級制層級制又稱分級制 是指公共組織在縱向上按照等級劃分為不同的上下節(jié)制的層級組織結構 不同等級的職能目標和工作性質相同 但管理范圍和管理權限卻隨著等級降低而逐漸變小的組織類型 1 層級制的優(yōu)點是 層級節(jié)制 一級管一級 權力關系清楚 有利于領導和指揮 有利于提高效率 責任明確 有利于監(jiān)督 行政目標統(tǒng)一 有利于對公務員的績效考評 有利于推行決策 2 層級制的缺陷是 如果層級過多 信息傳遞緩慢或失真 造成決策失誤 節(jié)制嚴格 不利于調動下屬的積極性 容易出現(xiàn)家長制和依附性上下級關系 2 機能制機能制又稱職能制 是指公共組織在橫向上按照不同職能目標劃分為不同職能部門的組織類型 1 機能制的優(yōu)點是 可以擴大公共組織的管理職能 專業(yè)分工 有利于專業(yè)化管理 提高效率 分權管理 有利于調動專業(yè)人員的工作積極性 2 機能制的缺陷是 職能分化過多 會造成政府機構過多 因而會造成對社會和經(jīng)濟干涉過多 不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展的后果 分工過細 會造成權力交叉 影響行政效率的后果 公共行政學 課程輔導講座龐京生副教授北京廣播電視大學文法教學部郵箱 pangjs mail btvu org電話 6211 3006 第三節(jié)公共組織結構 一 公共組織的層級結構二 公共組織的分部結構三 管理層次與管理幅度 本節(jié)主要包括以下幾個問題 一 公共組織結構1 公共組織結構是指公共組織各要素的排列組合方式 是由法律所確認的各種正式關系的模式 2 公共組織結構方式取決于公共組織的職能目標 職位和職權以及人員劃分等諸要素的構成方式 3 一般來說 公共組織結構方式具有縱向結構和橫向結構 1 公共組織結構的縱向結構 是公共組織的層級結構 這是一種層層節(jié)制 上下一體 目標一致的組織結構 2 公共組織的橫向結構亦稱分部化或部門化 橫向結構是為了擴大行政管理職能 公共組織結構的縱向結構與橫向結構相結合 有人稱之為復式結構 它是當代公共組織結構的特點之一 一 公共組織結構的層級結構公共組織結構的縱向結構 亦即層級化 它是指公共組織內部按上下層級關系有序構成形式 組織設計的等級原則要求職位 職權和職責等級垂直分布 形成等級結構 它以上下關系為重點 以命令與服從為原則 職位 職權和職責從最高層向最低層沿直線分布 二 公共組織結構的分部結構公共組織分部結構 亦稱分部化 部門化或職能化 它是指行政同級部門之間平衡分工的構成形式 這種劃分既是對行政職能目標的分解 也是擴大公共行政管理的職能并進行行政分權 簡述公共組織部門劃分的標準 公共組織部門劃分的標準有多種 一般按下列三種標準劃分 1 按照管理職能和職能目標來劃分行政部門 2 按照地區(qū)劃分行政部門 3 按照公共行政管理的不同環(huán)節(jié)來劃分公共行政管理部門 三 管理層次與管理幅度 什么是管理層次與管理幅度 試述管理層次與管理幅度的關系 公共組織結構層級化和分部化的基本問題是處理好以效率為中心的層級隸屬的程度與部門設置的限度 也就是處理好管理層次與管理層級之間的關系的問題 這是公共組織結構的關鍵問題 1 管理層次是指公共組織內部劃分管理層級的數(shù)額 任何國家的政府組織都是按照層級化原則設計的 無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家都是如此 管理層次的劃分必須適當 必須以提高行政效率為準則 不宜過多 也不宜過少 管理層次過少 管理層次過多 2 管理幅度是指領導機關或領導者直接領導下屬的部門或人員的數(shù)額 管理幅度的劃分是行政目標的分解 是公共行政管理職能的擴大 也是一種行政分權 它的目的是管理專業(yè)化和規(guī)范化 擴大管理職能 使管理更加有效率 但是 管理幅度過寬 管理幅度過窄 3 管理層次與管理幅度必須適當 一般來說 管理幅度和管理層次成反比 管理幅度越大 則管理層次越少 相反 管理幅度越小 則管理層次越多 但管理幅度與管理層次之間的關系是很復雜的 是由許多相關因素決定的 如還要看工作性質 人員素質 領導能力和技術手段等因素來決定 第四節(jié)公共組織理論 一 傳統(tǒng)公共行政學時期的組織理論二 行為科學時期的組織理論三 新公共行政時期的組織理論四 新公共管理時期的組織理論 本節(jié)主要包括以下幾個問題 一 傳統(tǒng)公共行政學時期的組織理論也叫科學管理時期的組織理論 它產(chǎn)生并形成于19世紀末到20世紀20年代前后 它是現(xiàn)代組織理論發(fā)展的第一個里程碑 傳統(tǒng)公共行政學時期主要形成三個有深遠影響的組織理論學派 1 泰勒的科學管理組織理論 2 法約爾的行政管理學派的組織理論3 韋伯的官僚制組織理論 傳統(tǒng)公共行政學時期的組織理論強調規(guī)章制度和組織結構 強調組織的封閉性和靜態(tài)研究 這些基本原則是以效率為中心的權威主義行政的基礎 二 行為科學時期的組織理論行為科學產(chǎn)生于20世紀30年代 發(fā)展到60年代為止 行為主義學者把組織看作封閉的社會性模式 把人當作社會人 重視人的社會心理需要 發(fā)展了科學管理時期的組織理論 其主要的代表人物有梅奧 巴納德和西蒙等 梅奧提出了三項組織理論 1 社會人理論 2 非正式組織理論 3 新型領導能力理論 巴納德在行為科學時期提出的組織理論主要有 1 權威接受理論 2 組織平衡理論 3 非正式組織理論 行為科學時期的組織理論是以人為中心的組織理論 但是它又過分地強調搞好人際關系 從而忽視了組織結構和規(guī)章制度的重要作用 降低了專業(yè)化的要求 嚴重影響了工作效率 三 新公共行政時期的組織理論新公共行政認為傳統(tǒng)的公共行政有依附于效率原則的技術主義傾向 甚至把效率原則當作基本價值觀 新公共行政提出許多替代與補充 其中社會公平是核心的概念 公平包括了平等感和正義感 新公共行政主張參與行政 一是主張公民參與 二是主張在組織決策過程中下層機關工作人員的積極參與 從這個意義上來說 新公共行政具有民主行政的價值取向 四 新公共管理時期的組織理論新公共管理主張用企業(yè)管理方法和市場機制改造政府 主張建立能夠精打細算的 具有遠大眼光又富于冒險精神的企業(yè)家精神政府 首先 引入市場機制 主張進行競爭 以顧客為導向 建立提供公共服務部門 其次 打破政府壟斷公共服務的現(xiàn)象 采取民營化措施 彌補政府提供公共服務能力的不足 最后 政府利用并鼓勵非營利組織的社會管理作用 彌補政府公共管理能力的不足 第五節(jié)西方公共組織理論的新發(fā)展 一 非營利組織二 學習型組織三 創(chuàng)造型組織 本節(jié)主要包括以下幾個問題 一 非營利組織 NPO 1 非營利組織的含義與特點非營利組織是指組織的設立和經(jīng)營不是以營利為目的 且凈盈余不得分配 由志愿人員組成 實行自我管理的 獨立的 公共或民間性質的組織團體 非營利組織的特點有 組織性 非政府性 非營利性 自治性 志愿性 對非營利組織有不同的分類 聯(lián)合國分為三大類 教育 健康與社會工作和其他社會與個人服務活動 歐共體分為五大類 教育 研究發(fā)展 醫(yī)療健康 娛樂文化和其他公共服務 2 非營利組織在提供公共服務中的作用 非營利組織在提供公共服務中的作用主要表現(xiàn)在哪些方面 在制度建設方面有倡導作用 監(jiān)督市場 中介作用 維護良好的社會價值 監(jiān)督政府 3 非營利組織對公共行政的影響 非營利組織對公共行政的影響主要在哪些方面 非營利組織是公共行政與公共管理的外延與擴大 它可以彌補政府管理能力的不足 非營利組織重視公共價值 尤其是公平 民主 效能 廉潔和公共利益等公共價值 它更強調公共服務 而不像傳統(tǒng)的公共組織強調管理與管制 它的組織更民主 更開放 參與機制的建立 4 政府對非營利組織的作用 政府對非營利組織的作用表現(xiàn)在哪些方面 補助 減免稅收 委托公共事務 法律管制 輔導監(jiān)督 二 學習型組織 什么是學習型組織 它具有的特點主要有哪些 其五項核心修煉是什么 一 學習型組織的含義與特點1 學習型組織是指組織通過個體學習 團體學習和組織學習 結合工作不斷學習 不斷改變觀念和不斷創(chuàng)新的過程 2 學習型組織的特點有 學習型組織的首要目標是培養(yǎng)學習能力 使組織成員有接受新觀念的開放性 組織成員有共同愿景 善于不斷學習 自主管理 組織的邊界將重新界定 二 學習型組織的五項核心修煉 自我超越 改善心智模式 建立共同愿景 團體學習 系統(tǒng)思考 三 創(chuàng)造型組織 一 創(chuàng)新型組織的含義與特點 二 創(chuàng)新型組織的六項核心修煉1 活化學習2 重新自我超越3 模式4 自由5 領導創(chuàng)新6 觀念創(chuàng)新