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武城縣城市基礎設施建設投融資問題探討 一、武城縣城市基礎設施建設投融資現(xiàn)狀 縣城遷建以來,武城縣通過財政安排、企業(yè)投入、銀行貸款、、國有土地出讓金收益和經(jīng)營城市收入等方式共投入 多億元用于城市基礎設施建設。重點完善配套交通、道路、供水、排水、通信、電信、供電、煤氣、市場、廣場、綠化、美化亮化等基礎設施建設,城市化水平有很大的提高。 近幾年,隨著經(jīng)濟的發(fā)展,武城縣重點基礎設施建設明顯加快,城市基礎設施總量和水平有了明顯提高,城市綜合服務功能不斷完善,市民生活質(zhì)量明顯改善。 目前,武城縣縣規(guī)劃面積 平方公里,建城區(qū) 平方公里,建城區(qū)比1997年建市時擴大了 %。城區(qū)的城市人口已經(jīng)超過 萬人,比撤地設市時增長 %,城鎮(zhèn)化率提高到 %。值得注意的是,目前武城縣的基礎設施建設資金主要是財政撥款和銀行貸款,而銀行貸款本息的最終承擔者也是政府。目前,武城縣基礎設施的融資、投資、建設、管理分別由城投、建委、國土、工業(yè)園區(qū)、交通等不同部門分條塊運作,除建委外,上述部門均成立有融資機構(gòu),但各公司的注冊資金較少,受資產(chǎn)和運作手段的限制,各公司缺乏融資能力,融資也主要依靠政府信用或通過國有資產(chǎn)抵押、收費權(quán)質(zhì)押,以財政兜底方式申請銀行貸款,城市基礎設施投融資渠道有待進一步完善。 二、武城縣城市基礎設施建設投融資存在的問題 1、基礎設施建設資金供需矛盾突出。長期以來,武城縣基礎設施的投入主要是財政撥款,政府投資一直是城市基礎設施建設和運營的重要方式。雖然每年的財政收入持續(xù)穩(wěn)定快速增長,但收入規(guī)模和總體水平依然較低,吃飯財政的狀況尚未根本改善,收支矛盾突出。此外,原來政府承擔的債務逐步到期,還貸壓力大。規(guī)模有限的財政收入與城市基礎設施建設的需要差距較大,供需矛盾突出。 2、基礎設施建設投融資渠道不暢,財政風險不斷增加。武城縣基礎設施建設資金主要來源是利用土地開發(fā)、相關(guān)資產(chǎn)及收費權(quán)質(zhì)押取得的銀行貸款和市財政預算內(nèi)安排投入,利用貸款都是經(jīng)市人大批準、財政擔保兜底償還為前提的,市財政每年預算必須安排償債資金,實行按期還本付息。如武城縣城市投資公司(以下簡稱城投公司,下同)自組建以來,通過市人大批準,以每年財政預算安排建設資金的政府信用形式獲得了國家開發(fā)銀行7
2億元的城建貸款,采取BT城建融資方式籌集社會資金3
3億元,為基礎設施建設投資了18
7億元,通過市場運作,挖掘和提升城市資源的價值,為加快城市建設打下了一定的基礎,初步挖掘和提升了武城城區(qū)東區(qū)土地價值,東區(qū)土地價值已由2007年初的35萬元/畝迅速提升到下半年的100萬元/畝。但在注重拓寬融資渠道和加大投入的情況下,卻疏忽了對自身內(nèi)在的造血功能建設,沒有新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入。三年來,市城投公司為基礎設施建設投入累計完成7
5億元,但除成立之初的1
66億元注資外,再沒有任何新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的注入,由此造成一些困難及問題:(1)資產(chǎn)負債率居高,難以再融資。目前,市城投公司賬面資產(chǎn)14
05億元,扣除道路及市體育館等無效資產(chǎn)13
1億元后,優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)僅0
95億元,賬面負債6
25億元,資產(chǎn)負債率657%。而資產(chǎn)負債率作為銀行信貸風險判斷的關(guān)鍵指標,市城投公司居高的資產(chǎn)負債率根本無法再為銀行融資所接受;(2)連年的虧損已成為銀行限入的對象。同樣由于優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的缺失,大量的無效資產(chǎn)折舊遠遠抵消了少量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)所帶來的效益,造成市城投公司賬面已連續(xù)三年出現(xiàn)虧損,而根據(jù)銀行的內(nèi)部規(guī)定,連續(xù)三年虧損的企業(yè)已是明令禁止的限入企業(yè)。(3)財政風險加劇。優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)是構(gòu)建現(xiàn)金流的物質(zhì)基礎,而現(xiàn)金流又是償債能力和信用能力的基礎。自市城投公司成立后,再沒有實施過優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的注入,優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的缺失造成了現(xiàn)金流的缺失,現(xiàn)金流的缺失又造成了償債能力和信用能力低下。極易引發(fā)金融機構(gòu)和投資商對武城縣投資信用信心的動搖,增加財政風險。又如市土地儲備中心的土地儲備貸款,政府財政作了收費權(quán)質(zhì)押,但幾年來取得的貸款僅為2
3億元、且貸款期限短,近兩年來征用土地幾乎先由財政墊付,融資儲備實際是名存實亡。再如城投公司采用的BT方式,有的項目還在建,就要求財政支付回購款,沒有達到緩解財政壓力的目的,還增加了投資成本。3
基礎設施投融資機構(gòu)多、規(guī)模小、融資拓展難度大。目前,武城縣已建立的投融資公司有城市建設投資公司、土地儲備中心、市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的投資公司、玉柴工業(yè)園區(qū)的投資公司、海峽兩岸農(nóng)業(yè)合作試驗區(qū)的投資公司、龍?zhí)懂a(chǎn)業(yè)園區(qū)的投資公司、市交通投資公司、市旅游投資公司、市中小企業(yè)投資信用擔保公司、市企業(yè)高科技投資信用擔保中心等。這些公司由于注資少,資產(chǎn)量不大,有的基本是有名無實,融資難度大。4
基礎設施布局不合理,建設不盡配套。目前,武城縣城市建設規(guī)劃先天不足,缺乏科學系統(tǒng)全面綜合的規(guī)劃,整體框架沒有很好拉開成型,導致城市功能不配套,生活性設施相對滯后。原來已規(guī)劃的新區(qū)菜市、商業(yè)網(wǎng)點、學校、幼兒園、衛(wèi)生醫(yī)療點、公安派出所等,又因城市建設的種種原因而改變沒有了。5
統(tǒng)籌建設基礎設施的力度不夠。目前,武城縣統(tǒng)籌建設基礎設施的力度欠缺,重建輕管、重投入輕產(chǎn)出現(xiàn)象較多;部分項目審批程序不完善,設計不充分;有些項目存在三邊(邊設計、邊預算、邊開工)和三超(概算超估算,預算超概算,決算超預算)工程的現(xiàn)象,設計方案未完成或不完整就開始進入招投標程序;有些項目前期論證不充分或不科學,使項目建成后不能充分發(fā)揮作用。6
征地拆遷工作矛盾突出。在城市基礎設施建設過程中,安置房建設緩慢,進展不快,拆遷補償標準與實際造成直接損失差異較大,補償標準大大低于實際造成直接損失等現(xiàn)象時有發(fā)生,導致拆遷戶有抵觸情緒。

三、武城縣城市基礎設施建設投融資對策

1
創(chuàng)新城市基礎設施建設理念。加快城市基礎設施建設,要遵循城市空間演變規(guī)律,通過城鄉(xiāng)功能網(wǎng)絡的完善,緩解武城城區(qū)中心發(fā)展的資源壓力,實施武城城區(qū)!北流市!福綿區(qū)城市規(guī)劃建設一體化。要以科學發(fā)展觀統(tǒng)攬全局,以建設生態(tài)武城為基本目標,以促進第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基本前提,以市場化改革為基本取向,以整合各類基礎設施建設資源為基本措施,不斷創(chuàng)新城市基礎設施建設理念。2
整合完善基礎設施建設投融資機制。要從整合相關(guān)部門和園區(qū)職能入手,重構(gòu)政府投融資管理體系,實現(xiàn)決策、管理、執(zhí)行相分離。(1)完善決策機制,成立市投融資管理委員會,對全市投融資工作進行統(tǒng)一管理,負責審定投融資中長期規(guī)劃和年度計劃,決策投融資工作的重大事項。成立市投融資管理中心,具體負責管理政府項目的投融資業(yè)務,編制年度政府投融資計劃。實行建設項目規(guī)劃、設計、立項、招標、投資、施工六分開:市建委根據(jù)城市規(guī)劃安排具體建設規(guī)劃,并進行綜合設計,發(fā)改委審核立項,政府采購管理機構(gòu)或招投標機構(gòu)統(tǒng)一采購招標,財政統(tǒng)一管理政府財政性資金(含通過政府信用取得的貸款),審核政府投資項目工程資金申請和撥付。(2)整合重組重大基礎設施投融資平臺。投融資體制改革的核心環(huán)節(jié),是以骨干國有投資公司為基礎搭建投融資平臺,快速擴大投融資能力。要將原有市級的城市建設投資公司、土地儲備中心、市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、玉柴工業(yè)園區(qū)、海峽兩岸農(nóng)業(yè)合作試驗區(qū)、龍?zhí)懂a(chǎn)業(yè)園組建的投融資信用機構(gòu)的資產(chǎn)進行整合重組,組建集中統(tǒng)一的投融資平臺!武城縣建設投資(控股)集團公司,將城建國有資產(chǎn)整體劃入建設投資集團公司,由建設投資公司從事授權(quán)范圍內(nèi)國有資產(chǎn)經(jīng)營和資本運作,實施資產(chǎn)收益管理、產(chǎn)權(quán)監(jiān)管、資產(chǎn)重組和經(jīng)營,承擔城市基礎設施及市政公用項目的投資、融資、建設、運營管理等任務。(3)積極創(chuàng)新融資方式。以建設投資(控股)集團公司為平臺,在鞏固傳統(tǒng)融資方式的同時,積極開展融資方式創(chuàng)新,拓展社會資金進入的渠道,實現(xiàn)政府融資的市場化、社會化和多元化運作。(4)建立政府債務風險防范機制。堅持借、用、還一體化,把政府債務管理納入規(guī)范化、制度化的軌道,有效控制政府債務風險,實行政府債務統(tǒng)一歸口管理。(5)同步推進相關(guān)配套改革。以投融資體制改革為契機,規(guī)范和完善土地儲備與交易管理、招投標體制、設計責任和工程量簽證等制度,降低綜合建設成本。 3
強化政府監(jiān)管職能。城建項目必須先報有關(guān)部門進行認真的評估論證,經(jīng)批準立項并建立城市建設項目庫,再按年度資金籌集情況,確定年度開工建設項目,并由市財政等有關(guān)部門組織專家對項目設計和投資概算進行評審,項目業(yè)主單位根據(jù)經(jīng)過評審的項目概算編制年度投資計劃。要加強建設項目過程監(jiān)督,市建委等有關(guān)部門要對設計變更和經(jīng)濟鑒證,制定分層次、分金額的核定審批制度,控制借款規(guī)模,防范財政風險。對于工程質(zhì)量的把關(guān),要嚴格實行工程質(zhì)量監(jiān)理制、誰監(jiān)理、誰簽字、誰終身負責,實行事先、事中、事后全過程審查監(jiān)督,抽查與全面檢查相結(jié)合的全方位監(jiān)督,實行質(zhì)量驗收責任終身追究制。 4
依法做好征遷工作。在征遷之前要摸清拆遷對象的真實情況,針對他們提出來的合理要求和問題,運用思想政治工作、經(jīng)濟法律手段和必要的行政手段等多種途徑和形式,主動排查和化解面臨的矛盾和問題,同時也要依法維護業(yè)主的合法權(quán)益。5
創(chuàng)新經(jīng)營城市機制。(1)土地出讓轉(zhuǎn)讓收入。1997年國務院?關(guān)于加強城市建設的通知#提出城市建設統(tǒng)一規(guī)劃,合理布局,配套建設,綜合開發(fā)的方針,武城縣也實行了以路帶房、以房帶路的房地產(chǎn)開發(fā)與城市改建相結(jié)合的模式,有效地解決了城市建設資金不足的矛盾。隨著國家對土地有償使用制度的不斷完善,武城縣也開始利用土地出讓收入彌補城市基礎設施建設資金不足。近幾年來,武城縣過渡到通過土地開發(fā)和市政基礎設施配套建設帶動土地升值,升值后的土地招標或拍賣出讓,出讓收入再用于城市建設,形成了城市建設與土地經(jīng)營良性互動的新模式。?儲備土地資源。根據(jù)城市規(guī)劃和建設情況,適時儲備一定量的土地資源,用于城市未來發(fā)展,這是促進土地增值的重要手段,也是應對急需用地較好辦法。%控制一級開發(fā)。對政府儲備的土地,根據(jù)市場需求及城市發(fā)展需要,進行一級開發(fā),把毛地變?yōu)閮舻?把生地變?yōu)槭斓?配套建設好水、電、路、氣等相關(guān)基礎設施,然后才交由市場進行開發(fā),大大增加土地升值的空間。&重大基礎設施項目周邊,要控制一定范圍內(nèi)的土地,待項目實施后形成的級差地租,用于彌補基礎設施建設資金。?土地拍、招、掛要公開、公平、公正。市場取得土地使用權(quán)程序一定要合法合規(guī),嚴禁暗箱操作,避免出現(xiàn)假招標、招假標的行為。(2)經(jīng)營無形資產(chǎn)收入。武城建市10年來,在經(jīng)營城市思想指導下,通過有償競買的辦法,出讓城市出租車經(jīng)營權(quán)、公交線路專營權(quán)以及道路、廣場、綠地、路燈、橋梁、停車場、體育場館等標志性公共建筑物等的冠名權(quán)、廣告權(quán)、收費權(quán),對這些無形資產(chǎn)進行開發(fā),通過招拍掛等形式走向市場,取得收入再用于城市建設。(3)存量資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收入。將過去由政府壟斷經(jīng)營的城建存量資產(chǎn)投放市場,通過對固定資產(chǎn)存量經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓以資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等方式實現(xiàn)對收費路橋、自來水廠、污水處理廠等存量資產(chǎn)進行盤活。對便于社會化經(jīng)營的基礎設施資產(chǎn),可以通過招投標方式,租售給社會經(jīng)營者,實現(xiàn)其資產(chǎn)變現(xiàn),以便回收政府投入的資金,用于其他項目的建設。(4)權(quán)益轉(zhuǎn)讓。在基礎設施建設中,針對資產(chǎn)不宜分割、服務系統(tǒng)性強的特點,對與城市居民生活密切相關(guān)的公用事業(yè)類項目資產(chǎn),可以采取權(quán)益轉(zhuǎn)讓的方式進行經(jīng)營。權(quán)益轉(zhuǎn)讓首先要求政府必須保證有足夠的財政投入予以建成,然后將項目資產(chǎn)的權(quán)益分割為一定標準的金融單位,采取國有股轉(zhuǎn)讓、法人股轉(zhuǎn)讓、收益權(quán)抵押等多種方式,將其中部分資產(chǎn)向社會投資者進行權(quán)益轉(zhuǎn)讓。(5)招商引資。有經(jīng)濟回報的公共基礎設施建設,可以采取招商引資的辦法,政府負責提供規(guī)劃土地,本著誰投資,誰管理,誰受益的原則,實行公開招商;有些基礎設施建設項目無經(jīng)濟回報,無法招商,可采取將無經(jīng)濟回報的項目與有較高經(jīng)濟回報的項目進行捆綁,實行捆綁招商,并豐富補償手段,如讓道路建設項目投資者,擁有道路兩側(cè)廣告一定年限的經(jīng)營權(quán)等。此外,積極爭取中央批準利用外商直接投資于基礎設施建設。外商直接投資通過先進技術(shù)和管理技巧的轉(zhuǎn)移,以及在中央控制的部門中引入競爭,有提高城市基礎設施服務效率和質(zhì)量的潛力。(6)特許權(quán)經(jīng)營。特許權(quán)經(jīng)營是指政府部門通過特許權(quán)合同給予合同持有人一定期限內(nèi)自主經(jīng)營和管理某一企業(yè)或項目并從其經(jīng)營中獲利的排他性權(quán)利,合同持有人一般需要對準許其經(jīng)營的企業(yè)或項目給予融資上的安排。可通過城建投資(控股)集團公司面向社會進行有限招標,選定一些企業(yè)給予專營權(quán),或者由政府直接將專營權(quán)授予市建設投資(控股)集團公司進行經(jīng)營,企業(yè)承擔基礎設施投資,政府承諾企業(yè)的投資回報。在特許權(quán)經(jīng)營中,一要本著改革、開放、發(fā)展的原則,因地制宜,盡量放寬準入范圍;二要明確特許權(quán)項目的品種;三要明確立項和管理程序;四要明確政府的承諾和風險分擔原則。(8)采取多種形式吸引民間資本參與基礎設施建設。民間投資是以較少的資源獲得較快的發(fā)展,和政府投資相比,民間投資的效率、效益更高。高效率和高效益,這正是民間資本可持續(xù)發(fā)展的基礎。因此,在城市基礎設施建設這個環(huán)節(jié)上,也應該發(fā)揮民間資本的巨大作用。如通過股份化、股份合作制和項目融資方式吸引民間資本參與基礎設施建設。項目融資方式:?實行BOT方式,即建設!運營!移交。用BOT方式興建大型基礎設施項目,對政府及項目開發(fā)商社會都有好處,對政府而言既保證了對基礎設施控制權(quán)又緩解了財政危機,轉(zhuǎn)嫁投資風險;對承包商而言,創(chuàng)造了投資機會;從社會來看,促進了基礎設施的發(fā)展。%實行TOT方式,即轉(zhuǎn)讓!經(jīng)營!轉(zhuǎn)讓。這種方式以現(xiàn)有投產(chǎn)的基礎設施項目為基礎,使私營企業(yè)項目投資方向、建設規(guī)模及項目建設完全割裂開來,減少了私營企業(yè)建設期內(nèi)的風險,降低了私營企業(yè)進入基礎設施產(chǎn)業(yè)的進入障礙。&實行BLT方式,即建設!租賃!轉(zhuǎn)讓,指政府部門通過招標出讓建設權(quán),項目建成后一定時期內(nèi),政府部門有義務成為租賃者,期滿后將所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)交給政府。?成立基礎設施投資基金,即吸引社會閑散資金,對某一大型基礎設施項目進行投資的一種手段。成立基礎設施投資基金將愿意投向這一行業(yè)的中小散戶的資金集中起來,再由資金管理機構(gòu)按照章程和董事會的決定投向項目建設和經(jīng)營。