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公共財(cái)政框架下預(yù)算管理制度的改革與發(fā)展 理念更新 實(shí)踐演進(jìn)與路徑選擇江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院程嵐 市場經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政及其預(yù)算管理 財(cái)政與預(yù)算管理的理念更新我國預(yù)算管理的改革與進(jìn)展 實(shí)踐演進(jìn)進(jìn)一步推進(jìn)我國預(yù)算管理改革 路徑選擇 一 市場經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政及其預(yù)算管理 財(cái)政與預(yù)算管理的理念更新什么是公共財(cái)政 如何理解它和預(yù)算管理的關(guān)系公共財(cái)政框架下加強(qiáng)預(yù)算管理的必要性及其目標(biāo) 一 對公共財(cái)政的內(nèi)涵 特征的理解學(xué)術(shù)界對于公共財(cái)政內(nèi)涵達(dá)成的基本共識 一是 公共財(cái)政是同市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的二是 公共財(cái)政的執(zhí)行主體是政府三是 公共財(cái)政的活動(dòng)目的是滿足公共需求四是 公共財(cái)政涉足的是市場失靈的領(lǐng)域公共財(cái)政是市場經(jīng)濟(jì)下的政府通過收支活動(dòng) 配置一部分社會(huì)資源以提供公共品滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng) 摘自財(cái)政部 領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)政知識讀本 公共財(cái)政的特征1 公共性 以解決市場失效為基準(zhǔn) 提供公共品 滿足公共需要2 公平性 一視同仁 為社會(huì)成員和市場主體提供平等的財(cái)政條件3 公益性 追求公益目標(biāo) 一般不直接從事市場活動(dòng)和追逐利潤4 法治性 以法制為基礎(chǔ) 以法管理以法分配公共財(cái)政是一個(gè)政府和財(cái)政職能調(diào)整的基本思路和導(dǎo)向 二 政府預(yù)算管理與公共財(cái)政的關(guān)系政府預(yù)算是公共財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制或基本制度框架 現(xiàn)代政府預(yù)算制度就是公共財(cái)政存在的具體表現(xiàn)形式和載體 只有建立起了現(xiàn)代政府預(yù)算制度才有可能建立真正的公共財(cái)政 通過預(yù)算管理 建立政府預(yù)算制度最終在代議機(jī)關(guān)與政府間建立起了一種財(cái)政分權(quán)格局 使得市場可以對政府及其活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范和約束 從而成為真正的 公共財(cái)政 市場通過預(yù)算約束政府的路徑 1 收入約束 政府只能根據(jù)代議機(jī)關(guān)通過的稅收法令征稅 使得政府的收入活動(dòng)不能超越市場的根本約束與限制 2 支出約束 代議機(jī)關(guān)以法律的形式確立政府的支出預(yù)算 實(shí)現(xiàn)市場對政府行為的規(guī)定和約束 3 調(diào)整的約束 政府在預(yù)算執(zhí)行過程中如要調(diào)整業(yè)經(jīng)批準(zhǔn)的政府預(yù)算 則需經(jīng)過代議機(jī)關(guān)同意才可以變更 4 執(zhí)行的約束 政府預(yù)算執(zhí)行過程中代議機(jī)關(guān)可對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督 5 事后的約束 代議機(jī)關(guān)還可對政府決算進(jìn)行審議 公共財(cái)政框架下預(yù)算管理的根本點(diǎn)使得市場通過代議機(jī)關(guān)掌握政府及其財(cái)政行為的根本決定權(quán)和監(jiān)督權(quán) 進(jìn)而將政府財(cái)政的根本權(quán)限轉(zhuǎn)移到了社會(huì)大眾手中 以實(shí)現(xiàn)財(cái)政的公共性目標(biāo) 三 公共財(cái)政框架下預(yù)算管理改革的目標(biāo)強(qiáng)化預(yù)算管理功能 分配計(jì)劃 政府收支的基本依據(jù) 監(jiān)督途徑 立法機(jī)構(gòu)及全民監(jiān)督 審議政府收支和政府活動(dòng) 調(diào)控手段 控制政府部門支出規(guī)模 全面貫徹現(xiàn)代政府預(yù)算管理原則 即公開性 完整性 可靠性 年度性 統(tǒng)一性 以市場為預(yù)算管理改革的價(jià)值取向 努力提高財(cái)政效率 促進(jìn)財(cái)政的公共化進(jìn)程 最大限度地保障社會(huì)公眾的公共需求 資料鏈接 深圳公民的 公共預(yù)算之旅 南方周末 本文網(wǎng)址 資料鏈接 政協(xié)委員蔣洪 呼吁財(cái)政信息公開是每天都要做的事情人物素描他是在上海市人代會(huì)上 第一個(gè)舉手反對預(yù)算報(bào)告的那個(gè)人 他是多年來一直為預(yù)算公開奔走呼號的那個(gè)人 他是預(yù)算未做到全面公開 就不停止呼吁的那個(gè)人 他就是全國政協(xié)委員 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪 從47歲當(dāng)選上海市人大代表 到今年連任第十二屆全國政協(xié)委員 陽光財(cái)政 他 說 了整整15年 他為 陽光財(cái)政 和 預(yù)算公開 提交了近20件提案和大會(huì)發(fā)言 2008年大會(huì)發(fā)言 陽光財(cái)政 我盼得頭發(fā)已白了 2009年發(fā)布 中國省級財(cái)政透明度評估報(bào)告 將我國大陸31個(gè)省 直轄市 自治區(qū)的財(cái)政透明度列了一個(gè)排行榜 為21 71分 100分為滿分 2010年提案 切實(shí)采取措施 將陽光財(cái)政落到實(shí)處 繼續(xù)對31個(gè)省級財(cái)政用同樣的方式和評分標(biāo)準(zhǔn)做了評估 結(jié)果令人失望 今年為21 87分 僅進(jìn)步了0 16分 提案提出 實(shí)現(xiàn)財(cái)政透明應(yīng)該有時(shí)間表 國有資產(chǎn)更需透明運(yùn)作 這個(gè)提案是陽光財(cái)政的延伸 是關(guān)于國有資產(chǎn)特別是經(jīng)營性資產(chǎn)的透明運(yùn)作這一塊建議 建立國有資產(chǎn)的報(bào)告制度 國有企業(yè)的利潤應(yīng)當(dāng)全民分紅 2012年提案 預(yù)算公開不應(yīng)回避經(jīng)濟(jì)分類信息 預(yù)算公開應(yīng)該以單位財(cái)務(wù)系統(tǒng)的信息為基礎(chǔ) 按照工資 福利 獎(jiǎng)金 辦公經(jīng)費(fèi) 接待費(fèi)等門類進(jìn)行公開 人大立法過程須透明化 要通過廣泛征求意見 并將立法過程中的不同意見充分展現(xiàn)出來 讓公眾了解有哪些不同的看法 在比較和鑒別中考慮該制定怎樣的規(guī)則 二 我國預(yù)算管理的改革與進(jìn)展 實(shí)踐演進(jìn)我國預(yù)算管理改革經(jīng)歷了怎樣的漸進(jìn)過程 取得了哪些階段性成效 預(yù)算管理改革過程中主要存在哪些問題 按照 建設(shè)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)形勢的公共財(cái)政框架 的要求 中國自20世紀(jì)90年代末開始大規(guī)模政府預(yù)算制度改革 即全面的預(yù)算管理改革 預(yù)算編制管理改革預(yù)算執(zhí)行管理改革預(yù)算外資金 收支兩條線 管理改革政府預(yù)算收支分類改革 關(guān)于預(yù)算編制管理改革部門預(yù)算改革 改變傳統(tǒng)功能預(yù)算 實(shí)現(xiàn)一個(gè)部門一本預(yù)算1999年9月下旬 財(cái)政部正式要求中央各大部委編制部門預(yù)算 由此拉開部門預(yù)算改革序幕 2000年 中央所有一級預(yù)算單位試編部門 教育部 農(nóng)業(yè)部 科技部及勞動(dòng)與社會(huì)保障部提交全國人大審議 2001年提交的部門達(dá)26個(gè) 目前已在中央和地方全面推廣 四大突破 形式突破 內(nèi)涵突破 時(shí)間突破 監(jiān)管突破 零基預(yù)算改革 緩解財(cái)政壓力 加強(qiáng)預(yù)算控制從1993年開始 中國的一些地方政府開始試驗(yàn)零基預(yù)算 如海南 湖北 安徽等 2000年后隨著地方一級開展的部門預(yù)算改革進(jìn)入全面實(shí)施階段 動(dòng)機(jī)與目標(biāo) 解決在財(cái)力緊張情況下進(jìn)行資金分配所面臨的各種沖突和問題 重新審查長期實(shí)行的 基數(shù)加增長 模式所形成的不合理 基數(shù) 加強(qiáng)財(cái)政部門對各個(gè)部門的預(yù)算控制 績效預(yù)算改革 改變投入預(yù)算 提高財(cái)政效率我國從2002年開始關(guān)注并尋求如何實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算 它被廣泛認(rèn)為是我國預(yù)算管理改革的一個(gè)方向 一種目標(biāo)模式 發(fā)展的階段 1998年開始建立投資評審體系 成為推行績效預(yù)算的切入點(diǎn) 是一個(gè)開端 2002年地方省市試點(diǎn)階段 開始對財(cái)政支出 涉及衛(wèi)生 轉(zhuǎn)移支付 社保資金的一般預(yù)算支出 項(xiàng)目支出 績效進(jìn)行評價(jià) 廣東 湖南 江蘇 浙江等地甚至成立專職機(jī)構(gòu) 2005年后規(guī)范實(shí)施突破階段 財(cái)政部制定 中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法 其突破 一是對部門績效評價(jià) 二是進(jìn)行綜合評價(jià) 三是要求有專門的評價(jià)主體 確定組織管理體系 2011年財(cái)政部頒布 財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見 財(cái)預(yù) 2011 416號 推進(jìn)預(yù)算績效管理 要求將績效理念融入預(yù)算管理全過程 使之與預(yù)算編制 預(yù)算執(zhí)行 預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分 逐步建立 預(yù)算編制有目標(biāo) 預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控 預(yù)算完成有評價(jià) 評價(jià)結(jié)果有反饋 反饋結(jié)果有應(yīng)用 的預(yù)算績效管理機(jī)制 關(guān)于預(yù)算執(zhí)行管理改革政府采購制度改革 推進(jìn)公共支出管理的制度化 程序化 法制化我國政府采購制度從1996年開始試點(diǎn) 2000年已在全國鋪開 2002年頒布 中華人民共和國政府采購法 成為中國公共預(yù)算管理改革催生的第一部立法 經(jīng)過10多年的發(fā)展 實(shí)現(xiàn)了從制度探索 全面推行試點(diǎn)到法制化管理的三個(gè)階段的歷史性跨越 取得了很大成績 由初創(chuàng)階段邁入全面發(fā)展時(shí)期 全國政府采購規(guī)模從1998年的31億元達(dá)到了2007年的4660 9億元 年均增長11 累計(jì)節(jié)約財(cái)政資金2127 13億元 主要成效 節(jié)約財(cái)政資金 強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控功能 活躍市場經(jīng)濟(jì) 促進(jìn)公平競爭 推進(jìn)反腐創(chuàng)廉 國庫集中收付制度改革 建立單一帳戶 規(guī)范收支繳撥程序2001年國務(wù)院批準(zhǔn) 財(cái)政國庫管理制度改革方案 時(shí)要求在2001年至2005年期間全面推行財(cái)政國庫管理制度改革 按照這一要求 中央和地方著力推進(jìn)國庫集中收付制度改革 中央部門于2001年 月開始實(shí)施改革 2006年4月 國庫集中支付改革已擴(kuò)大到全部中央部門 2005年底 全國36個(gè)省 自治區(qū) 直轄市和計(jì)劃單列市全部實(shí)行改革 主要目標(biāo) 實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支和現(xiàn)金余額的集中化管理提高預(yù)算的全面性提高預(yù)算的硬性約束 關(guān)于預(yù)算外資金管理改革 收支兩條線 2001年 國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部 關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理的意見 收支兩條線 的基本要求 將各部門的預(yù)算外收入全部納入財(cái)政專戶管理 有條件的納入預(yù)算管理 任何部門不得 坐收 坐支 部門預(yù)算要全面反映部門和所屬單位預(yù)算內(nèi)外資金的收支情況 提高各部門支出的透明度 根據(jù)新情況 修訂 完善有關(guān)法規(guī)和規(guī)章制度 使 收支兩條線 法制化 制度化 規(guī)范化 實(shí)踐結(jié)果 截止2004年 政府性基金全部納入預(yù)算管理 中央批準(zhǔn)的行政性收費(fèi)已全部納入預(yù)算管理 事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目約90 納入了預(yù)算管理 非稅收收入成為預(yù)算外資金管理制度的新重點(diǎn) 2004年財(cái)政部頒布 關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知 首次明確提出政府非稅收入的概念 即指除稅收以外 由各級政府 國家機(jī)關(guān) 事業(yè)單位 代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其其他組織依法利用政府權(quán)力 政府信譽(yù) 國家資源 國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù) 準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金 是政府財(cái)政收入的重要組成部分 是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式 政府非稅收入管理范圍 行政事業(yè)性收費(fèi) 政府性基金 國有資源有償使用收入 國有資產(chǎn)有償使用收入 國有資本經(jīng)營收益 彩票公益金 罰沒收入 以政府名義接受的捐贈(zèng)收入 主管部門集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入 社會(huì)保障基金 住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍 管理要求 政府非稅收入分步納入財(cái)政預(yù)算 實(shí)行 收支兩條線 要編制綜合財(cái)政預(yù)算 統(tǒng)籌安排政府的稅收和非稅收入 進(jìn)步與局限 將那些既不納入預(yù)算內(nèi)又不納入預(yù)算外的財(cái)政性資金管理起來 但非稅收入概念與預(yù)算內(nèi)收入有交叉 2010年中旬財(cái)政部下發(fā) 關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知 決定從2011年1月1日起 把按預(yù)算外資金管理的收入 不含教育收費(fèi) 全部納入預(yù)算管理 修改中的 預(yù)算法 也將在立法層面為這一改革保駕護(hù)航 2011年11月16日 國務(wù)院常務(wù)會(huì)議已討論并原則通過預(yù)算法修正案 草案 12月底的十一屆人大第二十四次會(huì)議上 對自1994年起施行17年的預(yù)算法進(jìn)行了第一次修正 其中確定的原則就是實(shí)現(xiàn)預(yù)算的完整性 公開 透明 全部財(cái)政收支納入是實(shí)現(xiàn)完整性的重要一步 長達(dá)60年的 預(yù)算外資金 或在2012年成為歷史 資料鏈接 預(yù)算外資金轉(zhuǎn)預(yù)算內(nèi)時(shí)間表2000年開啟的部門預(yù)算改革 就是要把預(yù)算內(nèi)外資金都納入部門預(yù)算管理2003年財(cái)政部將30個(gè)部門的118項(xiàng)收費(fèi)納入預(yù)算管理2004年起又將26個(gè)部門的76項(xiàng)收費(fèi)納入預(yù)算管理2007年起將土地出讓收入納入預(yù)算管理2008年起將彩票公益金納入預(yù)算管理2009年政府性基金預(yù)算首次向全國人大提交審議2010年國有資本經(jīng)營預(yù)算首次向全國人大提交審議 社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算開始啟動(dòng)試編2011年中央一級以及部分省級財(cái)政實(shí)現(xiàn)預(yù)算外資金全部納入預(yù)算2012年預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理 關(guān)于政府收支分類改革2007年開始的政府收支分類改革是一項(xiàng)涉及到整個(gè)政府預(yù)算的編制和執(zhí)行以及預(yù)算單位會(huì)計(jì)核算全過程的基礎(chǔ)性改革 改革的內(nèi)容 一是建立新的政府收入分類 反映收入來源和性質(zhì) 科目設(shè)置類 款 項(xiàng) 目4個(gè)級次 具體包括 稅收收入 社會(huì)保險(xiǎn)基金收入 非稅收入 貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入 債務(wù)收入 轉(zhuǎn)移性收入 共6類48款 二是建立支出的功能分類 反映政府各職能活動(dòng) 科目設(shè)置類 款 項(xiàng)3個(gè)級次 共17類170多款800多項(xiàng) 三是建立一個(gè)支出的經(jīng)濟(jì)分類 反映各項(xiàng)支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)與具體用途 科目設(shè)置類 款2個(gè)級次 共12類90多款 改革目標(biāo) 增強(qiáng)政府預(yù)算管理的透明度 實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)化與規(guī)范化 預(yù)算改革的總體評價(jià)預(yù)算改革始終堅(jiān)持 穩(wěn)步推進(jìn) 逐步深化 的思路和基調(diào) 始終堅(jiān)持 制度改革與管理規(guī)范并舉 的主線和方針 始終堅(jiān)持強(qiáng)化預(yù)算 規(guī)范性 透明度 嚴(yán)肅性 為改革目標(biāo)和導(dǎo)向 始終堅(jiān)持預(yù)算編制 執(zhí)行 評價(jià)作為改革的重點(diǎn)和著力點(diǎn) 十一五 時(shí)期 中國預(yù)算改革更在行政層面以及立法層面漸進(jìn)漸行 一個(gè)以 控制取向 為主導(dǎo)的現(xiàn)代公共預(yù)算在中國進(jìn)一步得以確立和完善 二 現(xiàn)行政府預(yù)算制度存在的主要問題1 改革側(cè)重于操作層面 缺乏對利益相關(guān)主體互動(dòng)影響的充分考量 2 預(yù)算權(quán)分散在各政府部門 尚未實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部的 財(cái)政統(tǒng)一 3 重要的政府收支項(xiàng)目尚未納入嚴(yán)格的預(yù)算管理 4 預(yù)算的編制 執(zhí)行 監(jiān)督的管理機(jī)制有待于完善 5 預(yù)算立法改革滯后 預(yù)算的法律約束軟化 預(yù)算改革成果無法在立法層面上得到體現(xiàn)和確認(rèn)預(yù)算法審批時(shí)間錯(cuò)位 預(yù)算嚴(yán)肅性得不到保障預(yù)算編制 審批時(shí)間倉促 難以有效監(jiān)督與其他法律制度不協(xié)調(diào)預(yù)算法缺乏可訴性規(guī)定 法律約束力弱化 三 進(jìn)一步推進(jìn)我國預(yù)算管理改革 路徑選擇明確進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算管理改革的方向與整體思路探究具體的改革路徑及其重點(diǎn) 一 構(gòu)建公共財(cái)政框架下預(yù)算管理新機(jī)制 公開 透明 規(guī)范 民主 以法治化 民主化的規(guī)范的公共選擇作為財(cái)政資源配置的決策 運(yùn)行與監(jiān)督機(jī)制規(guī)范的公共選擇機(jī)制是為了保證公眾有平等表達(dá)其意愿和實(shí)現(xiàn)知情權(quán) 質(zhì)詢權(quán) 建議權(quán) 監(jiān)督權(quán)的機(jī)制 最終落實(shí)真正 由人民當(dāng)家作主 的可持續(xù)公共決策制度安排 保證滿足公共需要這一基本目標(biāo)的長久實(shí)現(xiàn) 以公開 透明 完整的預(yù)算體系作為公共財(cái)政分配的運(yùn)行載體現(xiàn)代意義的預(yù)算體系應(yīng)該具備公開 透明 完整 以及事前確定 事中嚴(yán)格執(zhí)行 事后講求績效和可問責(zé)的特點(diǎn) 成為公共財(cái)政所有追求的現(xiàn)實(shí)載體 也是其為公眾理財(cái) 服務(wù)民生的具體運(yùn)作形式 二 加快預(yù)算法修訂 以法律形式重構(gòu)和確立預(yù)算分配權(quán)1 盡快促使 預(yù)算法 出臺 并確立其在財(cái)政經(jīng)濟(jì)法律 法規(guī)中的母法地位 以此為基本原則來處理其他經(jīng)濟(jì)法律與之相沖突和矛盾的條款 2 加快 預(yù)算法 相關(guān)條款的修訂 以法律的方式確立重構(gòu)之后預(yù)算權(quán)的分配 包括審查權(quán) 編制權(quán) 調(diào)整權(quán)等 架構(gòu) 明確和細(xì)化各級權(quán)力機(jī)關(guān) 各級政府 財(cái)政機(jī)關(guān)以及預(yù)算支出部門的預(yù)算權(quán)限以及相應(yīng)的受托責(zé)任 三 探求公共預(yù)算利益相關(guān)方的共同治理結(jié)構(gòu)共同治理結(jié)構(gòu) 就是將預(yù)算利益相關(guān)主體之間的互動(dòng)影響和相互制約關(guān)系 整合于一個(gè)彼此銜接 相互制衡 權(quán)責(zé)明確 獎(jiǎng)懲兼容的框架之下 以期從機(jī)制設(shè)計(jì)上減少預(yù)算管理中的資源浪費(fèi)現(xiàn)象 提升有限預(yù)算資源的使用效率 利益相關(guān)方系統(tǒng) 立法監(jiān)督機(jī)構(gòu) 政府預(yù)算部門 資金使用部門 審計(jì)部門 社會(huì)公眾與新聞媒體 公共預(yù)算決策 執(zhí)行與監(jiān)督系統(tǒng) 預(yù)算總額的確定 各資金使用者結(jié)構(gòu)性預(yù)算規(guī)模的確定 資金使用者內(nèi)部資金分配結(jié)構(gòu)的確立 預(yù)算執(zhí)行的績效評價(jià)和安全性 合規(guī)性監(jiān)督 三位一體 的預(yù)算管理新機(jī)制預(yù)算編制 執(zhí)行 監(jiān)督三位一體的淵源黨的十六大鮮明地提出 按照精簡 統(tǒng)一 效能的原則和決策 執(zhí)行 監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求 繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革 2003年9月 財(cái)政部召開了黨的十六大以后的第一次全國財(cái)政監(jiān)督工作會(huì)議 提出建立健全預(yù)算編制 執(zhí)行和監(jiān)督相互分離 相互制約的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的發(fā)展方向 根據(jù)這一發(fā)展方向 各地圍繞構(gòu)建 預(yù)算編制 執(zhí)行和監(jiān)督三分離 的運(yùn)行機(jī)制積極探索 預(yù)算編制 執(zhí)行 監(jiān)督三分離 的理念和新格局在隨后的這一時(shí)期逐漸形成 三位一體 的內(nèi)涵及目標(biāo) 三位一體 財(cái)政管理體系的核心是 三位分離相互制衡 一體聯(lián)動(dòng)整體提升 一體 包含 三位 其合中有分 預(yù)算編制 執(zhí)行 監(jiān)督三者在職能分工上是分離獨(dú)立且相互制衡的 第一 把預(yù)算編制作為財(cái)政管理的核心工程 目標(biāo)是提高完整性 準(zhǔn)確性 第二 把預(yù)算執(zhí)行作為財(cái)政管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié) 目標(biāo)是強(qiáng)化規(guī)范性 時(shí)效性 第三把財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政管理的有力保障 目標(biāo)是以績效評價(jià)為手段增強(qiáng)科學(xué)性 有效性 并實(shí)現(xiàn)預(yù)算結(jié)果的合規(guī)性 安全性 三位 融為 一體 三位 的運(yùn)行機(jī)制是協(xié)調(diào)一體的 分離制衡始終服務(wù)于財(cái)政管理的一體化 三位 的分離制衡不是管理的最終目標(biāo) 而是為了實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化 形成資金運(yùn)作的閉合環(huán) 通過編制 執(zhí)行 監(jiān)督三個(gè)子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn) 強(qiáng)化子系統(tǒng)間的環(huán)環(huán)緊扣 實(shí)現(xiàn)職能上的分離 權(quán)力上的制衡 流程上的一體 推進(jìn)管理 一體 重點(diǎn)是抓好三個(gè)相融相促 一是促進(jìn)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的相融相促 二是促進(jìn)績效評價(jià)與預(yù)算管理的相融相促 三是促進(jìn)績效評價(jià)與財(cái)政監(jiān)督的相融相促 改革的可行性條件 三位一體 遵循了理性漸進(jìn)的預(yù)算管理改革路徑 從而保證了改革能夠穩(wěn)步推進(jìn) 切實(shí)有效 三個(gè)新設(shè)局的升格可以增加改革激勵(lì) 原有業(yè)務(wù)處室職責(zé)相應(yīng)變化但保留則減少了改革的阻力 金財(cái)工程 的實(shí)施則為改革的順利推行提供了必要的信息化技術(shù)支撐 人才庫建設(shè)工程 將為這項(xiàng)改革的順利施行奠定有力的人才基礎(chǔ)條件 更重要的是 此項(xiàng)改革基本上無須大量的人力和財(cái)力投入 更多地只是需要財(cái)政部門內(nèi)部的機(jī)構(gòu)重組和人員調(diào)整 從而使得改革的預(yù)期成本相對處于可控制或可接受的范圍 此外 行政力量的大力支持也將為本次改革創(chuàng)新積極的外部環(huán)境 三位一體 的兩種典型模式模式一 以機(jī)構(gòu)分設(shè)和權(quán)力分立為特征 以浙江省和河南省焦作市為代表 該模式借鑒了西方預(yù)算管理三權(quán)分立的思想 實(shí)行 三分離 或四分離 其核心是組織架構(gòu)的洗盤 改變體系內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu) 分設(shè)預(yù)算局 執(zhí)行局 績效管理局和監(jiān)督局 以分別行使預(yù)算編制 執(zhí)行 績效和監(jiān)督的職責(zé) 這種模式有利于改變權(quán)力過于集中某個(gè)環(huán)節(jié)的局面 有利于資金和干部 兩安全 難點(diǎn)是上下不對口 向上爭取資金 向下對接市縣不太方便 資料鏈接 浙江 三位一體 及其基本做法2007年8月30日 浙江省委副書記 省長呂祖善在 全省公共財(cái)政與政府性債務(wù)管理專題研討班 上提出 要逐步建立起收入一個(gè) 籠子 預(yù)算一個(gè) 盤子 支出一個(gè) 口子 的公共財(cái)政管理體制 此后 浙江省財(cái)政廳積極研究落實(shí) 三個(gè)子 的工作方針和具體舉措 初步形成了以部門預(yù)算為龍頭的預(yù)算編制體系 以國庫集中收付為龍頭的預(yù)算執(zhí)行體系 以績效評價(jià)為龍頭的預(yù)算監(jiān)督體系三位一體 相互分離 相互監(jiān)督的 三分離 公共財(cái)政業(yè)務(wù)體系和技術(shù)體系 在2008年到2009年提出了調(diào)整省財(cái)政廳組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的構(gòu)想 并與此項(xiàng)組織機(jī)構(gòu)調(diào)整相配合 提出了 預(yù)算編制 執(zhí)行 監(jiān)督三位一體 的概念 橫向比較 浙江省財(cái)政廳的提法和做法在全國財(cái)政系統(tǒng)屬于一項(xiàng)令人矚目的重大創(chuàng)新 目標(biāo)任務(wù)一是 收入一個(gè)籠子 所有政府性收入 一個(gè)籠子 進(jìn) 包括一般預(yù)算收入 基金預(yù)算收入 也包括國資經(jīng)營收入 社會(huì)保險(xiǎn)基金收入 政府性債務(wù)收入 以及其他政府性收入等 全額納入財(cái)政管理 二是 預(yù)算一個(gè)盤子 所有政府性資金 一個(gè)盤子 用 嚴(yán)格 收支兩條線 管理 將納入財(cái)政管理的政府性資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排 綜合平衡 形成一個(gè)完整 細(xì)化 統(tǒng)一 高效 有約束力的政府預(yù)算體系 三是 支出一個(gè)口子 所有納入預(yù)算盤子的支出 一個(gè)口子 出 對預(yù)算中不同支出類型的政府性資金分別實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付 加強(qiáng)資金使用的監(jiān)督 提高資金使用效率 主要措施 一 按照 收入一個(gè)籠子 要求 繼續(xù)深化 收支兩條線 管理制度 二 按照 預(yù)算一個(gè)盤子 要求 建立 全口徑 的政府預(yù)算體系 三 按照 支出一個(gè)口子 建立以 國庫單一賬戶體系 為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度 四 大力推進(jìn)預(yù)算績效管理改革 健全財(cái)政監(jiān)督管理制度 五 創(chuàng)新財(cái)政預(yù)算管理方式 建立與財(cái)政 三位一體 改革相適應(yīng)的組織管理框架 模式二 以提高預(yù)算透明度和增強(qiáng)公眾參與度為亮點(diǎn) 以上海市閔行區(qū)為代表 閔行區(qū)的財(cái)政管理改革是閔行區(qū)與財(cái)政部科研所 中國政法大學(xué)合作推進(jìn)的 是一個(gè)綜合性 國際性較強(qiáng)的預(yù)算管理模式 該模式實(shí)施了預(yù)算內(nèi)部編制 執(zhí)行 監(jiān)督三分離和預(yù)算外部財(cái)務(wù)管理 執(zhí)行反饋 檢查跟蹤三分離 遵循 戰(zhàn)略目標(biāo) 工作目標(biāo) 績效目標(biāo) 產(chǎn)出 投入 的邏輯來確定項(xiàng)目經(jīng)費(fèi) 運(yùn)用了美國PART績效評級工具等等 其最大的亮點(diǎn)是積極發(fā)揮人大 公眾 專家的作用 形成了比較開放的預(yù)算參與 審查和監(jiān)督平臺 從預(yù)算編制開始 請人大 公眾代表及專家介入 形式有政策咨詢 專家評估指導(dǎo) 公眾代表建議等 加大預(yù)算公開力度 建立預(yù)算項(xiàng)目信息和績效信息網(wǎng)上發(fā)布平臺 公示期間網(wǎng)民可以發(fā)表意見 與部門單位互動(dòng)溝通 資料鏈接 上海閔行區(qū)財(cái)政預(yù)算管理 三分離 改革2002年7月 區(qū)政府轉(zhuǎn)發(fā)了 關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位財(cái)務(wù)集中管理和財(cái)政集中支付實(shí)施意見的通知 閔府發(fā) 2002 13號 以 兩個(gè)集中 為主要內(nèi)容的財(cái)政體制改革正式開始 經(jīng)過五年的實(shí)踐 區(qū)財(cái)政初步建立了以部門預(yù)算編制 國庫集中支付和政府采購三大核心內(nèi)容改革的公共財(cái)政體系 但隨著改革的深入 長期以來由于原管理體制形成的 重預(yù)算編制 輕預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督 的管理誤區(qū) 內(nèi)部財(cái)政預(yù)算管理職責(zé)不清 預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不到位 預(yù)算執(zhí)行缺乏績效考核 外部預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理薄弱 預(yù)算執(zhí)行缺乏有效約束 審計(jì)出的問題屢審屢犯等情況不斷凸現(xiàn) 為切實(shí)履行財(cái)政職能 2007年 區(qū)財(cái)政局以實(shí)現(xiàn) 部門預(yù)算更細(xì)化 財(cái)政管理更透明 財(cái)政監(jiān)督等到位 為工作目標(biāo) 積極探索財(cái)政預(yù)算管理 三分離 改革 三分離 機(jī)制的改革重點(diǎn) 一是整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu) 整合組建預(yù)算編制 執(zhí)行 監(jiān)督三個(gè)科 形成相互分離 相互制衡 相互協(xié)調(diào) 層次分明的 鏈條式 預(yù)算管理機(jī)構(gòu) 為 三分離 提供了堅(jiān)實(shí)的組織架構(gòu) 二是職能分離和優(yōu)化崗位人員配置 根據(jù)預(yù)算管理職能 給三個(gè)科賦予了新的內(nèi)容和職責(zé) 其職能的側(cè)重點(diǎn)分別在于 執(zhí)行力度 的管理 編審精度 的管理和 追蹤問效 的管理 并優(yōu)化崗位人員配置 崗位其劃分更科學(xué) 更合理 為 三分離 提供了有力的組織保障 三是編制 財(cái)政業(yè)務(wù)崗位操作手冊 進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政履職行為 優(yōu)化91個(gè)崗位業(yè)務(wù)操作流程 為 三分離 提供了業(yè)務(wù)保障 四是加強(qiáng)執(zhí)行力度 建立了部門預(yù)算支出季度分析制度 行政事業(yè)單位支出臺賬制度 項(xiàng)目執(zhí)行反饋制度 推進(jìn)財(cái)政性項(xiàng)目績效評估 注重優(yōu)化執(zhí)行效果 推進(jìn)結(jié)果導(dǎo)向的績效預(yù)算管理 從結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算編制開始 到全面系統(tǒng)的項(xiàng)目支出預(yù)算績效評價(jià) 以及人大和公眾民主參與預(yù)算決策過程 初步形成一套貫穿整個(gè)預(yù)算周期的有特色的績效預(yù)算管理模式 以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算編制 要求根據(jù)區(qū)委區(qū)政府制定的戰(zhàn)略目標(biāo) 各部門分別確定工作目標(biāo) 根據(jù)工作目標(biāo)確定預(yù)算項(xiàng)目的績效目標(biāo) 再根據(jù)實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的需要計(jì)算確定財(cái)政投入 2009年在國內(nèi)率先從預(yù)算中選擇教育 義務(wù)教育階段 衛(wèi)生 公共衛(wèi)生和農(nóng)村基本醫(yī)療 勞動(dòng)就業(yè) 社會(huì)保障 包括農(nóng)民增收 公共安全 社會(huì)治安 食品衛(wèi)生 安全生產(chǎn) 等涉及民生的五大領(lǐng)域開展以結(jié)果為導(dǎo)向的方式編制公共預(yù)算改革的試點(diǎn) 旨在解決民生項(xiàng)目支出資金分配的科學(xué)性和合理性問題 區(qū)財(cái)政局在2009年6月3日發(fā)布了 閔行區(qū)全面開展 以結(jié)果為導(dǎo)向 預(yù)算管理改革的實(shí)施意見 經(jīng)過近四年的實(shí)踐 初步建立起以結(jié)果為導(dǎo)向的全過程績效預(yù)算管理的框架 建立以結(jié)果為導(dǎo)向的全過程預(yù)算項(xiàng)目支出績效評價(jià)體系 績效評價(jià)是績效預(yù)算管理的重要內(nèi)容 閔行區(qū)在改革中把項(xiàng)目支出的預(yù)算績效評價(jià)擴(kuò)展到預(yù)算管理的全過程 分別建立了項(xiàng)目支出的事前 事中和事后的績效評價(jià)制度 即項(xiàng)目支出的立項(xiàng)評審 執(zhí)行過程評價(jià)和項(xiàng)目完成后的績效評價(jià) 突破了單純事后評價(jià)的局限性 有利于保障預(yù)算資金的有效配置和發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正 在評價(jià)方法上采取了項(xiàng)目單位和部門自評與重點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)財(cái)政集中評 以及聘請第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行事后預(yù)算績效評價(jià) 并探索將第三方中介機(jī)構(gòu)的評價(jià)與專家?guī)鞂＜以u價(jià) 以及相關(guān)職能部門行家 人大代表 政協(xié)委員和社會(huì)公眾的評價(jià)進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合 在預(yù)算績效評價(jià)中積極運(yùn)用績效評價(jià)結(jié)果 公開績效評價(jià)信息 例如區(qū)財(cái)政局在閔行區(qū)門戶網(wǎng)站上 將重點(diǎn)績效評價(jià)項(xiàng)目過程進(jìn)展情況以及最終結(jié)果向閔行區(qū)民眾公示 并通過電視 報(bào)紙等傳媒 動(dòng)員民眾積極參與評論 同時(shí)把績效評價(jià)結(jié)果作為財(cái)政資金分配的重要依據(jù) 對績效優(yōu)良的項(xiàng)目給予鼓勵(lì)和支持 在預(yù)算安排中優(yōu)先考慮 對績效低差的項(xiàng)目提出整改意見 減少或不再安排同類項(xiàng)目的預(yù)算 情況嚴(yán)重的予以通報(bào) 人大為主導(dǎo)的公眾民主參與預(yù)算決策 績效預(yù)算改革和預(yù)算公開及民主參與的改革 是閔行區(qū)公共預(yù)算改革的兩個(gè)方面 閔行區(qū)的預(yù)算公開和民主參與始終堅(jiān)持了以人大為主導(dǎo) 制度化有序參與的方向 政府和財(cái)政部門改進(jìn)了向人民代表大會(huì)提供的預(yù)算信息 從改進(jìn)向人民代表大會(huì)提供的預(yù)算報(bào)表入手 由提供較少信息到向人民代表提供全部預(yù)算報(bào)表 再到提供可理解的有效信息 包括提供分部門的預(yù)算分報(bào)告信息 在預(yù)算編制階段充分聽取各方的意見建議 例如由人大組織部分項(xiàng)目的民主聽證會(huì) 通過聽證會(huì)得到了很多有價(jià)值的 建設(shè)性的意見 提高了預(yù)算分配的合理性 此外 政府和財(cái)政部門還就預(yù)算外資金等重要問題向區(qū)人大主任會(huì)和人大常委會(huì)匯報(bào) 主動(dòng)接受監(jiān)督 關(guān)于三位一體改革的幾點(diǎn)思考1 該機(jī)制的創(chuàng)新和成效在于 一是使預(yù)算編制流程更加公開 徹底改變了以往財(cái)政內(nèi)部部門之間職能重疊 資金管理交叉的弊端 基本實(shí)現(xiàn)基本支出定額化 專項(xiàng)支出精細(xì)化 部門預(yù)算統(tǒng)籌化的科學(xué)預(yù)算編制體系 使預(yù)算編制更加科學(xué) 完整 合理 為下一步推進(jìn)公共預(yù)算審查監(jiān)督制度改革和打造陽光財(cái)政奠定扎實(shí)基礎(chǔ) 二是使預(yù)算執(zhí)行管理得到加強(qiáng) 基本消除了長期形成的 重預(yù)算編制 輕預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督 的制度缺陷 切實(shí)增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力 促進(jìn)各預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理 節(jié)減財(cái)政資金 通過預(yù)算執(zhí)行管理的一系列制度的建立 及時(shí)準(zhǔn)確地掌握了預(yù)算執(zhí)行的第一手資料 真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)管理 同時(shí)為接受審計(jì)機(jī)關(guān) 人大機(jī)關(guān)的監(jiān)督積累了透明規(guī)范的原始資料 三是使財(cái)政監(jiān)督職能切實(shí)履行 建立了內(nèi)外并舉的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制 及時(shí)查堵漏洞 不斷規(guī)范財(cái)政管理行為 從源頭上不斷增強(qiáng)防范和治理腐敗的能力 四是使業(yè)務(wù)崗位操作流程更趨優(yōu)化 完善崗責(zé)體系 各個(gè)崗位操作透明 責(zé)任明確 財(cái)政管理做到有章可循 實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)崗位操作手冊化和提高應(yīng)急處理業(yè)務(wù)的能力 提高工作質(zhì)量 提升行政效能 真正實(shí)現(xiàn) 部門預(yù)算更細(xì)化 財(cái)政管理更透明 財(cái)政監(jiān)督更到位 的工作目標(biāo) 2 實(shí)施中應(yīng)協(xié)調(diào)好 三位 與 一體 的關(guān)系 進(jìn)一步優(yōu)化目標(biāo) 力促 三位 的一體化建設(shè) 在處理 分 與 合 的關(guān)系上 從中央到地方 分 的工作做了不少 而 合 的工作則是在最近兩年才有所強(qiáng)調(diào) 還有很長的一段路要走 因此 未來 三位一體 管理體系的構(gòu)建完善 改革的重點(diǎn)宜放在 合 上 從有利于 合 的角度來梳理職能和流程 理清 三位 在 一體 下應(yīng)該具備的管理權(quán)限 在此基礎(chǔ)上建立反饋聯(lián)動(dòng)機(jī)制 構(gòu)建統(tǒng)一的管理平臺 3 財(cái)政部門構(gòu)建的 三位一體 還局限于內(nèi)部流程的改造 具有一定的封閉性 如果按照構(gòu)建公共治理框架的要求 那建立 三位一體 的運(yùn)行機(jī)制就不應(yīng)該是財(cái)政自身的事情 應(yīng)建立一個(gè)開放性的 大體系的 全過程的財(cái)政資金運(yùn)行的 三位一體 的權(quán)力制衡監(jiān)督體系 goodbye