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公共管理學 導論，公共管理學的視野 一、公共管理及其相關概念 1． “公共管理”與“公共行政” “行政”本質上包含著遵從指示和服務的含義；而“管理”首先意味著獲得結果以及管理者為獲得結果負個人責任。 ①“公共行政”是政府特別是執(zhí)行機關為公共提供服務的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人（政治家）所制訂的政策和法律。關注的焦點是過程，程序以及將政策轉變?yōu)閷嶋H的行動，并以內部定向，關心機構和人員及辦公室的管理。（傳統(tǒng)的公共行政學以及公共行政學院主要是培養(yǎng)政府的職業(yè)文官的學科或機構）。 ②“公共管理”是公共組織提供公共物品和服務的活動，它主要關注的不是過程，程序和遵照別人的指示辦事以及以內部取向，而更多的是關注結果和對結果的獲得負個人責任。 2．“公共部門”與“公共物品” （1）“公共部門”是公共事務的管理者和公共物品的提供者。廣義的公共部門包括政府機構，公用事業(yè)，公共事業(yè)，非政府公共機構等部門以及各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門僅包括政府機構以及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機構和部門，是最純粹的公共部門。 （2）Why“準公共部門”（第三部門，非營組織）也歸入公共部門中？因其“公共”特性： ①與純粹的公共部門目標一致，第三部門生產(chǎn)或活動的基本目標是公益性 ②與政府存在密切關系，其生產(chǎn)，活動的內容和方式往往由政府實行控制或必要的行政管制 ③與政府為社會所提供的物品一致———公共物品或“準公共物品” ④投資主體或提供資源的主體也主要是政府。 （3）公共物品：指具有消費的非競爭性和非排他性，自然壟斷性以及收費困難等特征的物品，具有規(guī)模效益大和初始投資量大的特點，政府是提供此類物品的最佳方式。 （4）公共物品的劃分 ①純公共物品：國防，公共安全，外交，法規(guī)政策，環(huán)境保護，基礎研究，空間技術。 準公共物品：道路，能源，交通，通訊，城市公共服務，教育，廣播電視，社保。 ②有形的公共物品（硬——）：公共設施 無形的公共物品（軟——）：法律。政策，制度 ③全國性的公共物品：國家或中央政府提供的服務——國防，外交，全國性法規(guī)政策 地方性的公共物品：城市基社，地方性法規(guī)，政策 3．“公共管理”與“私人管理”的異同 A、聯(lián)系。（1）都包含了合作團體的活動。（2）都必須履行一般的管理職能。 B、差別。（1）公共管理與私人管理的使命不同。公共管理是為公眾服務，追求公共利益;私人管理以營利為目的。 （2）與私人管理相比，公共管理的效率意識不強。 （3）與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強調責任。 （4）就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復雜和嚴格得多。 （5）公共管理有明顯的政治性和公共性。 4．“治理”與“善治” ①治理泛指任何一種活動的協(xié)調方式，有最小國家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社會——控制系統(tǒng)及自組織網(wǎng)絡六種用法（羅茨）。 ②90年代后，世界銀行提出“善治”口號，合法，法治，負責，透明，有效的政府成為善治的基本要素，成為規(guī)范政府權力的主要標準。 二．公共管理學范式的興起 作為相對獨立的學科，公共部門管理尤其是政府管理研究形成為19世紀末20世紀初，研究方向于1887年威爾遜的《行政的研究》一文確立，相對獨立的學術框架建立于20世紀二三十年代，以1926年懷特《公共行政學研究導輪》及1927年成洛比《公共行政原理》的出版為標志。三次重大范式變換，傳統(tǒng)的公共行政學——公共政策分析——公共管理學。 1. 對傳統(tǒng)公共行政學范式的的批評 2．公共管理范式的出現(xiàn)：兩種途徑——“政策途徑”（P-途徑）；“商業(yè)途徑”（B-途徑） （1）①“P-途徑”來自于公共政策學院，以政策研究方向，重視定量分析方法，尤其是經(jīng)濟學分析手段。把政策執(zhí)行研究的焦點集中在政府的項目，公共組織和私在所有不重要的方面是相同的。 ②“B-途徑”強調將工商管理和經(jīng)濟學的概念，理論和方法應用于公共部門管理的研究中，并仍關注組織結構與過程。 （2）共同點：以組織外部定向（關心行政機構以外的東西），強調政治因素在管理中的作用；重視規(guī)范研究并關心改善管理績效，主張從經(jīng)驗中學習尤其是偏愛案例分析法。 （3）各有所長：①P重新認識政策分析對于公共管理的重要性，學習實踐者的經(jīng)驗，重視吸取經(jīng)驗教訓并加以傳播，促進政治執(zhí)行官與資深管理者的對話。②B強調的研究和理論取向，應用和融合不同學科的理論，方法和技術，分成一種以公管與私管相比較為基礎的綜合框架，重視戰(zhàn)略管理，關心過程問題，把焦點集中在職業(yè)化的公共管理者而非政治執(zhí)行官身上。 經(jīng)過20世紀七八十年代的孕育和發(fā)展，公共管理的P途徑和B途徑逐漸匯合，形成公共管理的新范式。 3．雪城大學（1991年9月20號——21號）第一次美國的公共管理學術研討會是公共管理新范式誕生的象征性標志。 1993年《公共管理：學科現(xiàn)狀》看作是公共管理學派的“宣言”。 進入20世紀90年代，公共給管理逐步成為一種與傳統(tǒng)公共行政、公共政策分析并駕齊驅的公共部門管理研究的三大途徑或三大范式之一。 4.公共管理的“新”在何處 三．公共管理學的學科范圍 1.對作為一個學科的公共管理學的三種不同解釋 2．公共管理學的研究對象：公共管理。即其要研究作為公共事務管理主體的公共組織，特別是政府組織的結構，功能及其與環(huán)境的關系，研究公共管理活動的過程及其環(huán)節(jié)（組織，決策，溝通，協(xié)調，監(jiān)控，評論等）；研究如何應用各種科學知識及方法解決公共事物的管理問題，以促進政府及其他公共組織更有效的提供公共物品?！补芾砘顒?，公共管理實踐。 3．公共管理學的學科特征——與傳統(tǒng)公共行政學的區(qū)別 （1）研究對象與范圍。傳—局限于政府行政機關特別是官僚機構的研究 公—擴大到其他政府機關（立。司）和非營利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。 （2）公更具跨學科，綜合性的特點。傳—建立在政治學基礎上（官僚體制理論和政治—行政二分法）；公—不同學科。 （3）公將研究焦點由傳的“內部取向”轉為“外部取向”，由重視機構過程和程序研究轉到重視項目、結果與績效研究。 （4）公涉及大量公共行政學沒涉及的主題。例：公共物品，公共選擇，政府失敗。。。。。 （5）公既是實證的有規(guī)范的，傳—局限規(guī)范研究。 （6）公將自身建立在當代公共部門管理的實踐尤其是政府改革的實踐基礎上，與傳統(tǒng)行政學相比，它更具現(xiàn)實性。 四．公共管理學的研究途徑和方法 （1）經(jīng)濟學途徑成為公共管理學研究的一個重要途徑（管理學途徑，政治學途徑，法學途徑）。它采用經(jīng)濟學的理論假定，概念框架，分析方法及技術來看待公共管理問題。 ①公共選擇理論：將“經(jīng)濟人”假說，交換范式和方法論個人主義應用到政治和公共政策領域。作為一種公共政策的研究途徑，它假定：政治行動者個人（不管是決策者或投票者）都被自利的動機所引導而選擇一項對其最有利的行動方案。 ②新制度主義（新制度學派）：強調制度在政治生活中的決定性作用;制度的存在是因為它可以克服社會組織中的信息障礙和減少交易成本;在社會中，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制;制度形成偏好，規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望。 （2）方法上的突出特征是強調跨學科研究途徑，提倡以問題為中心的知識產(chǎn)生方法。包括系統(tǒng)分析、比較分析、實驗分析、案例分析。 系統(tǒng)分析—— 比較分析—— 實驗分析—— 案例分析—— 五．實踐中的公共管理 1.政府管理的起源與演變 行政國家：指19世紀末，20世紀初，與壟斷的進程相一致，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，在資本主義國家立法、行政、法三權分立的國家權力主體關系中，行政權力和活動擴張，具有制定同議會、立法效力相當?shù)男姓詈椭贫ㄍㄔ号袥Q效力相近的行政裁決權，大量直接管理和介入國家和社會事務，從而起到最活躍和最強有力國家作用的一種國家現(xiàn)象。 2、市場經(jīng)濟國家的政府管理實踐 A、在市場經(jīng)濟發(fā)展的不同時期，政府干預的范圍、內容、和方式是不同的。 （1）20世紀30年代前，主張限制國家或政府作用，讓商品經(jīng)濟在一種自由放任的狀態(tài)下運行，國家晝少干預或不干預市場運行。奉行三個原則：么有財產(chǎn)神對不可侵犯原則，契約原則，自我負責原則。 （2）1929－1933年，西方資本主義爆發(fā)經(jīng)濟危機，客觀上促使凱恩斯主義興起。凱恩斯以“有效需求”為基礎論證國家全國干預的合理性，他主張放棄自由放任主義，實行對經(jīng)濟生活的全面干預，特別是通過財政和貨幣政策調控市場經(jīng)濟的運行。 （3）20世紀70年代西方市場經(jīng)濟國出現(xiàn)“滯脹”現(xiàn)象，西方新自由主義經(jīng)濟學思潮興起主張限制甚至取消政府干預，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟的作用。 B、由于經(jīng)濟發(fā)展水平，政治文化及歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場經(jīng)濟國的政府公共管理模式亦不同。 （1）英美的市場主導模式。（2）歐洲或萊茵模式。（3）東亞的政府主導型模式。 3、轉型期我國公共管理的實踐。 A、傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端――計劃經(jīng)濟（“命令式經(jīng)濟”）條件下。所謂傳統(tǒng)政府即“全能型政府”：集中配置社會資源，對經(jīng)濟和社會生活全面、微觀、直接干預。 （1）政企不分、政資不分。（2）機構臃腫，效率低下。（3）權力過于集中。（4）政治民主化、科學化、制度化薄弱。 B、轉型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)。 （1）建立和完善市場體制。（2）公共管理體制的創(chuàng)新，行政政治體制改革，轉變政府職能。（3）高素質、廉潔奉公的公務員隊伍。 C、入世對我國政府管理提出的挑戰(zhàn) （１）入世對政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙市場化進程。 （２）對政府管理的法制化提出更高要求――法律規(guī)則意識淡薄，“上有政策，下有對策”，地方利益至上。 （3）對公務員素質與能力提出更高要求（官員的市場觀念落后;法律意識淡化;競爭意識不強;學習能力不足）。 4.轉型期我國政府管理創(chuàng)新 第一章、公共組織理論 1、組織：是指在一定的社會環(huán)境中，人們通地相互效而形成的具有共同心理意識，并為了實現(xiàn)某一特定目標而按一定的方式聯(lián)合起來的有機整體。組織目標與行為是組織的本質性特征。 2、公共組織：廣義――就是以管理社會公共事務、協(xié)調社會公共利益關系為目的的組織。既包括政府組織，也包括第三部門組織。狹義――國家機關組織。 3、公共組織、私人組織、第三部門的差異（43頁，表1－1，了解就好）。 4、公共組織的類型。 （1）按財務－會計標準劃分（有利于加強審計和對公共組織的監(jiān)督）：政府機構、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會。 （2）按公共權力標準分類。 A、強制型公共組織：政府部門。根據(jù)憲法和法律的授權、依靠公共權力對公共事務實行強制性管理。如，納稅人必須接受稅務管理部門的管理。 B、半強制型公共組織：更多依靠市場手段而非行政手段。其強制性是可對抗的，當事人可拒絕裁決。如，仲裁委員會――起訴。消費者權益保障委員會，各種行業(yè)協(xié)會等。 C、非強制性公共組織：非強制性與服務性。如，各種院校、社區(qū)學校、研究所、基金會、醫(yī)療保健機構、文化和科學技術團體、各種咨詢服務機構。 （3）按權威與等級結構標準分類。 A、古典模型：建立在行政管理等古典組織理論的基礎上，效率是組織追求的首要價值。專業(yè)化與協(xié)作是組織的基本要素。 特點：①組織具有四個基礎：目標、過程、顧客、領域。 ②對于每個組織而言，上述基礎中必須有一個被賦予優(yōu)先地位。 ③行政部門在最高層次上按主要目標組建，每個部門包含一切有助于實現(xiàn)組織目標的活動。 ④任何上級公能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在“控制范圍”。 ⑤行政權威和責任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機構。 ⑥垂直領導活動與參謀活動被嚴格加以區(qū)分。 1937年，古利克與 厄威克《行政管理科學論文集》提出古典模型八大標準： 使人員適應組織結構；承認一個高層經(jīng)理為權威的來源；堅持統(tǒng)一指揮；使用專業(yè)人員和一般工作人員；按照目的、方法和領域進行部門劃分；授權并使用例外原則；要使職責和職權相稱；考慮適當?shù)目刂品取? B、官僚模型：其基礎是馬克斯.韋伯創(chuàng)立的官僚理論。理性――合法權威。認為組織靠非人格化的規(guī)則來管理，理性意味著效率。 特點：①基于職能專業(yè)化的勞動分工。 ②有明確的職權等級制。 ③有與任職者和職責相關的規(guī)章制度。 ④有處理工作的程序系統(tǒng)。 ⑤人與人之間關系的非人格化。 ⑥雇員的選擇與提升以其技術能力為基礎。 C、第三部門行政模型：系統(tǒng)方法和權變方法的應用。 特點：公共事務由多人的董事會或委員會進行管理；“代理人”政府；不可隨意監(jiān)督組織外的代理商，不可隨意利用行政命令取消合同；不是孤立地處理公共事務。 5、公共組織的構成要素：組織人員、組織目標、職能范圍、機構設置、職位設置、權力與職權、權責劃分、規(guī)章制度、團體意識、組織設計、支持硬件、技術與信息。 ６、管理層次和管理幅度。 管理層次指公共組織內部縱向劃分的等級數(shù)。管理幅度是指一名管理者或一個組織有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。二者在一定規(guī)模的組織內呈反比例關系。 A、“尖形結構”――管理層次多、管理幅度小。 （１）優(yōu)點：權力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動。 （２）缺點：容易造成信息失真，使高層決策被“走樣”執(zhí)行。 B、“扁形結構”――管理層次少、管理幅度大。 （１）優(yōu)點：信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權，決策、執(zhí)行面廣，也較靈活。 （２）缺點：相對松散，集體行動難度大。 ７、公共組織的一般結構形式：直線結構、職能結構、直線－職能結構、矩陣結構、旁系結構（各自的優(yōu)缺點見50—52頁） 8、我國政府組織的結構。 （1）縱向結構。宏觀――各級行政組織間的層級關系。中央層次，地方行政組織的層次。 微觀――行政組織內部的工作層次關系。 （2）橫向結構。又稱分部結構，同級行政組織之間和各行政組織構成部門之間分工協(xié)作的來往關系。決策部門、執(zhí)行部門、反饋部門、監(jiān)督部門。 在我國，行政組織的橫向結構服務從于縱向結構。 9、行政組織體制的基本類型。 A、根據(jù)行政組織中最高決策權所屬人數(shù)可分為首長制和委員會制。 （1）首長制：又稱為一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。 優(yōu)點：權力集中，責任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務。 缺點：①行政決策大權由首長一人獨攬，導致濫用權力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制監(jiān)督。 ②首長個人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，不利于對行政事務的周密考察與恰當處理。 （2）委員會制：又稱合議制。是指行政組織的法定最高決策權由兩個以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。 優(yōu)點：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權力監(jiān)督。 缺點：責任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間相互協(xié)調不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機密。 B、行政組織構成單位的功能和性質可分為層級制和職能制。 （1）層級制：又稱分級制。指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務性質相同，但有隸屬關系，業(yè)務范圍由上至下逐層縮小的組織體制。 優(yōu)點：①組織系統(tǒng)業(yè)務相通，便于溝通領導。②權力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。 缺點：①上級任務繁雜，往往顧此失彼。 ②缺乏專業(yè)分工，工作彈性小。③各層級行政首長權力集中，要求下級對上級的絕對服從，容易造成獨斷專行。 （2）職能制：又稱分職制。指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務性質、職能而平等劃分若干部門，每個部門所管業(yè)務內容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。 優(yōu)點：分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，行政首長也有精力進行組織的宏觀管理。 缺點：分工單位無力進行全局直轄市，責任不明，過細的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。 C、根據(jù)行政權力的使用特點可分為集權制和分權制。 （1）集權制：指行政權力集中在上級機關，下級機關公有有限的權，須依靠上級機關的指令辦事的組織體制。 優(yōu)點：政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內實行一致標準，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。 缺點：節(jié)制過嚴，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜，及時處理行政事務，機關及個人也容易導致獨裁和長官意志。 （2）分權制：指下級組織在其管轄范圍內有較大裁量權，上級組織不予干涉的組織體制。 優(yōu)點：①各級行政組織可以因地制宜發(fā)揮自己的特長處理事務，行政措施緊貼實際，能適應客觀環(huán)境的變化。 ②各層級有自己的權力和責任，容易激發(fā)行政人員的工作積極性。 ③可防止上級組織和個人的獨斷行。 缺點：①權力過于分散，上級組織的目標、意圖難以實現(xiàn)，上級反受下級牽制。 ②下級組織機關彼此分離，中央無力調控，容易形成地方勢力，相互沖突，發(fā)生糾紛，造成行政組織的分裂。 D、根據(jù)行政組織中同一各部門所受的指揮和控制可分為完整制和分離制。 （1）完整制：又稱集約制或一元統(tǒng)屬制。是指行政組織中同一層級的各個機關受一個機關或一位行政首長指揮、監(jiān)督的組織體制。 優(yōu)點：權責集中分明，組織結構簡單統(tǒng)一，機構之間分工合作好，有利于領導機構的全局統(tǒng)籌和行政命令的貫徹執(zhí)行，并能人盡其用，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。 缺點：行政首長權力過分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風。 （2）分離制：又稱獨立制或多元統(tǒng)屬制。指同一層級的各機關，受兩個以上的機關或行政首長的指揮、監(jiān)督的組織體制。 優(yōu)點：行政機關獨立性大，措施靈活，通過發(fā)揮專業(yè)部門優(yōu)勢，對某些局部事務能夠采取有力的措施。 缺點：機構間協(xié)調合作有一定難度，個別部門的獨自行動可以造成整個行政組織的工作混亂，降低行政效率。 10、權力的來源：縱向權力來源，橫向權力來源。 權力是一個組織中的個人或部門影響他人以達到預期結果的能力。 （１）對組織高層管理者而言，權力來源于：正式的職位、所控制的資源、對決策前提和信息的控制、居于組織中心位置。 （２）中層領導的權力來源：取決于組織設計時對他們的定位。 （３）低層成員：個人資源、職位資源。 11、權力的運行。 （１）自上而下的權力運行：控制下屬。（六個方面，見60頁） （2）自下而上的權力運行：控制上級。 （3）橫向權力運行目的：控制處在左右的同級部門或成員。 12、組織授權：包括外部授權和內部授權。授權有利于提高組織效能，增強下屬的工作積極性、主動性和適應性，增強組織活力。但由于上級組織或高級管理者們害怕失去權力后自己地位受到影響而使授權面臨很大障礙。 13、組織沖突：指組織間行為的“不合轍”。 （１）目標與顧客的沖突。當目標導向型和顧客導向型的組織發(fā)生關系時易產(chǎn)生沖突，組織內部的目標與顧客因素也會產(chǎn)生沖突。 （２）功能與領域的沖突。如，中央要求對其在地方的下屬部門加強管理，但地方則希望對其實行屬地管理。即“條條”與“塊塊”的沖突突。 （３）目標間的沖突。組織目標的每次變動、不同組織的目標發(fā)生交叉時易發(fā)生。 14、組織協(xié)調。 A、水平協(xié)調：組織間水平方向上的合作。 （1）利益相關的組織通過協(xié)商達成協(xié)議，以明確相互間的邊界。 （2）在共同參與的領域，成立諸如機構間委員會這樣的組織進行協(xié)調，推動合作。 （3）根據(jù)組織領導準則，指定某個機構來協(xié)調特定范圍內所有組織的活動。 （4）建立一定的決策程序，使利益相關組織都有機會對其中任何組織的提議進行審議。 B、垂直協(xié)調：領先組織的等級權威，上級對下級組織的協(xié)調。但是在同一層次組織數(shù)量眾多時，范圍超出上級的仲裁能力，而且每個組織副局長 其共同上級的溝通將大大下降。 15、組織合作模型的特征。 （1）實行小團體控制。 （2）發(fā)展具有高參與性質的組織文化。 （3）競爭以時間為基礎，是效率的競爭。 （4）成立自我管理團隊。 16、組織合作的益處和沖突帶來的損失。 合作的益處 沖突帶來的損失 1、提高工作效率 1、精力的分散 2、雇員的團結和滿意 2、改變了判斷力 3、組織目標的實現(xiàn) 3、失敗者效應 4、創(chuàng)新和適應 4、協(xié)調不佳 17、個人行為與組織行為。 （1）X理論與Y理論。（美國，道格拉斯.麥格雷戈） A、X理論：①人一般生來厭惡工作，只要有可能就想逃避工作。 ②對大多數(shù)人須動用懲罰措施以鞭策他們努力實現(xiàn)組織目標。 ③愿意受人指揮，希望逃避責任，沒有進取心，安全重于一切。 B、Y理論：①并非天生不喜歡工作。 ②懲罰并非唯一手段，自我控制、自我指揮。 ③若回報成正比例，產(chǎn)生獻身于組織目標的努力。 ④尋求責任。 ⑤解決組織問題需員工較高水平的想像力、發(fā)明和創(chuàng)造能力。 ⑥一般人的智力潛能只是部分得到利用。 （2）公共行政人員行為。 A、“成人發(fā)展模型”。B、“文化行為模型”。（民族文化的五個維度見65頁）C、“政治行為模型”。（劃分方式見65頁） （3）公共選擇理論與組織行為。 A、公共選擇理論：假設組織中的個體是“經(jīng)濟人”，個體行為具有“經(jīng)濟人”特征。 ①經(jīng)濟人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇。 ②經(jīng)濟人追求的是自身利益的最大化。因而人們加入組織，目的同樣是要通過組織實現(xiàn)自身利益的最大化。 B、由于個人“經(jīng)濟人”的性質，個體行為與集體行為不易達成一致，且由于組織收益具有“非排他性”，易產(chǎn)生“搭便車”行為。 18、（1）公共組織的生態(tài)環(huán)境：主要指組織運行的外部環(huán)境，即宏觀環(huán)境，同時也包括存在于組織之外的中介環(huán)境。 （2）公共組織環(huán)境：指公共組織身外所有能夠直接或間接對組織的存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。 19、組織環(huán)境的基本構成因素 （1）政治環(huán)境：對公共組織行為加以規(guī)范和引導。其基本要素包括政治體制、政治權力、國家結構、政府機構、政黨制度、公共政策。 （2）經(jīng)濟環(huán)境:對公共組織動機和行為有重要決定作用。其基本要素包括經(jīng)濟體制、經(jīng)濟利益、經(jīng)濟實力、產(chǎn)業(yè)結構。 （３）文化環(huán)境: 文化是公共組織行為方式的凝固化表現(xiàn)，文化環(huán)境對公共組織的影響相對政治環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境而言較遲緩,但是作用時間更長,組織變革必須在文化延續(xù)過程中進行。包括認知、價值、意識形態(tài)、行為規(guī)范、道德傳統(tǒng)。 （４）技術環(huán)境：制約著組織管理和活動方式方法。包括經(jīng)驗技術、實體技術、知識技術。 （其各自影響見書本68—70頁） 20、為什么公共組織要建立成開放系統(tǒng) （1）開放使公共組織能夠建立起完善的新陳代謝機制。 （2）開放的公共組織具有再生功能，能夠實現(xiàn)組織的再生產(chǎn)。 21、公共組織的生命周期：說明組織的產(chǎn)生、成長和最終衰落的情況。包括產(chǎn)生階段、集體化階段、規(guī)范化階段和精細階段。（各自優(yōu)缺點見71,72） 22、組織變革過程。 A、目標。（1）提高組織適應環(huán)境的能力。（2）提高公共組織的工作績效。（3）使公共組織承擔更多的公共責任。 B、 環(huán)節(jié)：對危機的感知;變革方向的確定;變革;監(jiān)督調整。 23、“政府再造論”：認為在今天大多數(shù)政府機構要完成的任務日益復雜，所處的環(huán)境充滿部爭，變化迅速，顧客要求質量更高且更有選擇作地的服務。傳統(tǒng)的官僚制已不能適應這種變化，反而成為沉重的包袱。因此，必須發(fā)動一場革命，徹底打破官僚制。 24、政府再造：就是用企業(yè)化體制來取代官僚制，即創(chuàng)造具有創(chuàng)新慣性和質量持續(xù)改進的公共組織和公共體制，而不必靠外力驅使。（五C戰(zhàn)略—目標，激勵，責任，權力，文化.見書本73） 25、組織變革趨勢（從三個方面展開） （１）著眼于知識經(jīng)濟時代組織特征及內部個體作用的變化。“學習型組織論”――新的組織所依賴的技術不以機器為基礎，而以知識為基礎，它設計是用來處理知識和信息的，組織成員的首要任務不是為了追求單一的效率，而 如何識別和解決新的問題。 （２）著眼于組織結構的變化?！盁o縫隙組織論”（特點見74）、“網(wǎng)絡組織論”、“虛擬組織論”。 （３）著眼于組織功能的變化。“政府再造”論給出“完美”政府組織的“十條標準”：起催化作用的政府；社區(qū)擁有的政府；競爭型的政府；有使命感的政府；結果導向型政府；顧客驅使的政府；企業(yè)化政府；預知型政府；分權的政府；市場導向型政府。 第二章、政府改革與治理 1、 治理理論的研究途徑。 （1）“政府管理”途徑：這一途徑將治理等同于政府管理，側重從政府部門的角度來理解市場化條件下的公共管理改革，主要包括“最小國家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法。 ①“新公共管理”以“經(jīng)濟人”為假設，以市場化和管理主義為政策取向，強調結果導向和顧客導向，關注公共部門的微觀經(jīng)濟問題,是新自由主義在國家問題上的表現(xiàn)。 ②“善治”是由世界銀行提出的，合法、效率、負責、透明、開放是其基本要素，成為規(guī)范政治權利的基本要求。 （2）“公民社會”的途徑： ①此途徑認為，治理是公民社會的“自組織網(wǎng)絡”，是公民社會部門在自主追求共同利益的過程中創(chuàng)造的秩序，在公共資源管理、社區(qū)服務與發(fā)展、同業(yè)協(xié)會和跨國性問題網(wǎng)絡中普遍存在。 ②自治的公民社會是共同利益的自愿結合，是個制度化的、不需借助政府及其資源的公共領域;組織成員可自主治理生活領域中的公共事務。 ③“自組織網(wǎng)絡”：社會中心論的治理觀。 （3）合作網(wǎng)絡的途徑：試圖在“網(wǎng)絡管理”的框架內整合上述兩種研究途徑。它綜合考慮了政府層面和非政府層面有關治理的用法。 2、治理與統(tǒng)治的關系 治理是對合作網(wǎng)絡的管理，又可稱為網(wǎng)絡管理或網(wǎng)絡治理。指的是為了實現(xiàn)和增進公共利益，政府部門和非政府部門等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分離公共權力，共同管理公共事務的過程。其實質是種合作管理。 A、治理與統(tǒng)治的相同點：二者追求的目標相同，都需借助公共維持社會秩序和處理公共事務 ，以促進公共利益的最大化。 B、二者的異。（１）管理的主體不同。統(tǒng)是政府壟斷公共事務管理的活動;治理是政、企、社會團體和個人等公共活動者共同處理公共事務的活動。 （２）管理的客體不同。與統(tǒng)治相比，治理地對象更多，范圍更廣。治理除了要處理公共問題、管理公共資源外，還涉及人群較少的集體事務（如，公共池塘資源）。 （３）管理的機構不同。統(tǒng)治的機制是控制;治理的機制是信任。 （４）管理的手段不同。統(tǒng)治是強制性方式（行政、法律、軍事手段）;治理是新的管理工具（合同釙包、內部市場、公共哲學、政策社區(qū)）。 （５）管理的重點不同。統(tǒng)治以滿足統(tǒng)治階級的利益為出發(fā)點，強調國家的作用、官僚組織的能力;治理以滿足公民的需求為出發(fā)點，強調國家與社會、政府與市場、私人領域與公共領域的合作。 3、網(wǎng)絡治理的新特征 （1）多中心的公共行動體系。（2）反思理性的“復雜人”。（3）合作互惠的行動策略。（4）共同學習的政策過程。 4、網(wǎng)絡治理的實踐類型（結合95頁圖2-1） （1）全球治理：為了維持正常的全球秩序，國際社會通過有約束力的制度安排，對全球生活中出現(xiàn)的生態(tài)、移民、毒品、地區(qū)沖突、貧富差距和國際共同財產(chǎn)等公共事務的合作管理。 特點：①治理主體是世界范圍的公共行動者。 ②治理客體是正在影響或有可能影響全人類的跨國性問題，包括公益問題和公害問題。（生態(tài)環(huán)境、社會生活、政治軍事、國際經(jīng)濟問題） ③治理機制是一系列用以解決跨國性問題和管理全球公務事務的制度安排。包括一系列有關全球秩序的共同原則、規(guī)范、協(xié)議、程序、組織和機構。 （2）民族國家的治理：特指在民族國家的范圍內對政府主導的公共物品供給過程的管理。政府部門除直接提供某些公共物品外，還要動員和利用各種社會力量來組織公共物品和服務的生產(chǎn)。 合作網(wǎng)絡的三種表現(xiàn)途徑： ①政府間合作網(wǎng)絡：污水處理、廢物排放、公共交通、供水供電。（政府協(xié)商會議，特區(qū)，地方政府之間在特定領域的合作這三者是主要類型） ②政府項目執(zhí)行網(wǎng)絡：通過服務網(wǎng)絡來執(zhí)行供給項目，不必通過科層制度親自提供。（合同外包是主要方式） ③公私合伙網(wǎng)絡：通過財政補助、特許經(jīng)營權、公私合營企業(yè)等來吸納民間資源和社會力量共同承擔公共事業(yè)責任。 （財政補助，特許經(jīng)營權，公司合營企業(yè)） （3）社區(qū)治理：①志愿服務。 ②利用各種NPO和私營機構來整合社區(qū)的公共服務資源。 ③消費者控制。其優(yōu)點：第一，更能制定符合成員需求的政策。第二，推動社區(qū)成員參與社區(qū)發(fā)展計劃，使公共服務直接處于社區(qū)民眾監(jiān)控之下。 5、網(wǎng)絡治理的多重困難 （1）可治理問題。①在市場和政府起不了作用的地方，合作網(wǎng)絡與不一定能有效發(fā)揮作用，并非所有社會問題均可通過合作網(wǎng)絡解決。 ②合作網(wǎng)絡可解決的問題由于合作與競爭的矛盾、開放與封閉的矛盾、原則性與靈活性的矛盾而無法解決。 （2）合法性問題。指在相互依賴的環(huán)境下，社會公眾對民主政治的認同危機。合作網(wǎng)絡的有效運作是提高政治系統(tǒng)合法性的一種途徑和工具。 注意：政治系統(tǒng)和合作網(wǎng)絡之間的關系（97頁） （3）有效性問題。治理能力與治理需求之間的差距是產(chǎn)生有效性問題的直接原因。通過以下途徑可提高合作網(wǎng)絡的治理能力：①明確網(wǎng)絡的能力限度――“有所為有所不為”。②開發(fā)新的管理工具。③培養(yǎng)網(wǎng)絡的管理者。④網(wǎng)絡中的行動者要有行動意識。 （4）責任性問題。由于政府部門與非政府部門共享權力、分擔責任，帶來公私界限模糊、責任認定困難的問題，公共行動者互相推諉、轉嫁責任成為可能。 改善：①加強行政化理建設，重塑職業(yè)主義精神。 ②完善公共責任制度，確保公民權利實現(xiàn)。 ③政府特殊的責任定位――確立合意，保持社會的凝聚力;“元治理”角色，即采取最后補救措施重塑合作網(wǎng)絡。 注意：發(fā)展中國家增強責任機制的意義（100頁） 注意：西方各國政府改革的概況和特點） 6、西方各國政府改革的背景和原因 （1）經(jīng)濟和政治因素――石油危機后經(jīng)濟蕭條，福利國家不堪重負。起決定性作用。 （2）經(jīng)濟全球化――推動力。 （3）新技術革命（信息革命）――催化劑。 （4）傳統(tǒng)的官僚體制的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響。 7、當代西方政府改革的內容及措施 （1）政府職能的優(yōu)化。 （2）公共服務的市場化、社會化。（3）分權。（4）引入現(xiàn)代化管理技術。 （5）人力資源管理改革。（6）機構的重組。 8.治理的新模式 （1）彼得斯的四種治理模式（115頁） 市場化政府模式 參與型政府模式 靈活性政府模式 解除規(guī)制政府模式 （2）費利耶的四種模式： 效率驅動模式 小型化與分權模式 追求卓越模式 公共服務取向模式 （內容和特點見112—114頁） （3）西方政府改革的基本取向（新公共管理模式的主要特征）： “讓管理者進行管理”（強調職業(yè)化管理）；衡量業(yè)績（明確的績效標準與績效評估）；產(chǎn)出控制（項目預算與戰(zhàn)略管理）;顧客至上（提供回應性服務）；分散化（公共服務機構的分散化與小型化）；引入競爭機制；采用私人部門的管理方式；改變管理者與政治家、公眾的關系。 9對當代西方政府改革的評價 A、積極：“新公共管理模式”克服了傳統(tǒng)公共行政模式的弊端且更具現(xiàn)實性及生命力。第一，官僚體制是一種過時、僵化、無效率的政府體制模式。第二，政府機構不再是公共物品及服務的唯一提供者。第三，政治與行政分開在實踐中難以做到，不現(xiàn)實。 B、消極：理論上的矛盾――①企業(yè)自主與民主負責之間的價值沖突。 ②公共企業(yè)圖景與公民參與價值之間的沖突。 ③企業(yè)運轉的隱弊性與民主所要求的開放性之間的沖突。 ④企業(yè)管理要求敢于承擔風險與公共財政處置責任的沖突。實踐中――人員精簡問題、規(guī)章制度刪除問題、權力下放問題、等級問題、政治與行政分離問題、是公民還是顧客的問題、誰來負責、價值取向、改革的力度與持久性問題。 10.“公共管理模式的缺陷與局限性： （1）批評其理論基礎和有意識形態(tài)傾向 （2）批評其改革的市場化和給管理主義的總方向 （3）批評其改革的各種措施（市場導向，私有化，分權，放松管制，結果控制，績效評估，顧客至上） 11.“新公共服務模式的基本內容和特征： （1）服務于公民而不是服務于顧客 （2）追求公共利益 （3）重視公民權勝于重視企業(yè)家精神 （4）思考要有戰(zhàn)略性，而行動要有民主性 （5）承認責任并不是簡單的 （6）服務而非掌坨 （7）重視人而不只是重視生產(chǎn)效率 12、我國歷次機構改革 （1）1952年底開始：以加強中央集權為中心。 （2）1956年下半年：以中央向地方下放權力為主要內容。 （3）1960－1965：重新強調集中統(tǒng)一。 （4）1982：重點――撤并行政機構，裁減人員。 （5）1988：以轉變政府職能為關鍵，以經(jīng)濟管理部門為重點。 （6）1993：其方向與目標即適應經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，關鍵是轉變職能，側重點在政府經(jīng)濟管理部門。 （7）1998：國務院調整和撤銷了那些直接管理經(jīng)濟的專業(yè)部門，加強宏觀和執(zhí)法監(jiān)督部門。 （8）行政審批制度改革：1999年底啟動，是校正政府在市場經(jīng)濟中“錯位、缺位和越位”行為的最迫切工作。 A、行政審批制度改革的一些問題。①保留事項的審批權限往往在上級，下改上不改就改不動。 ②在許多地方，審批事項仍較多，手續(xù)繁雜。 ③制度化建設與體制創(chuàng)新力度不夠。 ④審批權產(chǎn)生機制不健全。 ⑤中介機構發(fā)展較慢，難以承擔政府委托的任務。 B、全面實施《行政許可法》的條件：①市場經(jīng)濟體制的完善及加入WTO創(chuàng)造良好環(huán)境。②行政審批制度的階段性成果奠定基礎。③較充分的政策執(zhí)行的準備工作。④中央高層、各級政府、社會及人民群眾重視、擁護。 13、歷次機構改革成就、經(jīng)驗和教訓 A、成就： （1）對于政府改革的重要性、必要性和迫切性取得一定程度的共識。 （2）機構和人員膨脹勢頭得到了有效的抑制。 （3）政府職能轉變邁開實質性步伐，政府管理體制和運行方式創(chuàng)新力度加大。 （4）政府間關系的理順，政府與企業(yè)、社會、市場的關系調整有很大進展。 （5）國家公務員制度的基本框架確立，依法治國、法治行政觀念開始深入人心。 B、經(jīng)驗： （１）堅持以適應社會主義市場經(jīng)濟體制為改革的目標。 （２）堅持精簡、統(tǒng)一、效能的原則。 （３）堅持積極穩(wěn)妥的方針。 （４）堅持機構改革與干部人事制度改革相結合。 （５）堅持統(tǒng)一領導、分級負責、實事求是、因地制宜。 C、缺陷： （１）政府管制仍較多，市場機制作用沒有得到充分發(fā)揮。 （２）政府管理方式及手段單一、落后,政府對經(jīng)濟領域的干預仍較多，政府職能“越位”、“錯位”、“缺位”現(xiàn)象仍存在。 （３）政府內部決策職能與執(zhí)行職能不明確，致使一些部門忙于具體事務、疏于決策，重審批、輕監(jiān)管，既當裁判員又當運動員，缺乏有效的制約機制。 （４）地方或部門利益觀念強，公共意識和公共責任不強等。 D、深化行政體制改革應處理好的幾個關系。 （1）處理好機關改革與其他配套改革的關系：不要局限于機構精減、人員裁減，應組織重建、職能轉變、流程再造和管理方式更新以及相互關系的調整有機結合。①機構性的變革。②工具層面的變革。③價值層面的變革。 （2）處理好實質理性與工具理性的關系。不公重視價值和價值目標，且需引進現(xiàn)代化的管理方式、方法和技術。 （3）處理好中央政府改革與地方政府改革以及自上而下改革和自下而上改革的關系。 ①盡量避免“一刀切”并淡化機構設置及職能上下對口的色彩。 ②中央政府與地方政府的改革時間差應晝縮短。 ③將自上而下和自下而上兩種改革方式有機結合，且更多采用自下而上的方式。 14、國務院機構改革的五個重點（方案） （１）深化國有資產(chǎn)體制改革：設立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（國資委）。 （２）完善宏觀調控體系：將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會（發(fā)改委）。 （３）健全金融監(jiān)管體制：設立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（銀監(jiān)會）。 （４）繼續(xù)推進流通管理體制改革：組建商務部。 （５）加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設。 15、地方政府改革的新趨勢（試點：城市改革的思路） 2001下半年－2002上半年，先后確定廣東的深圳和順德、福建的晉江、浙江的上虞和青島的城陽區(qū)作為全國深化公共體制改革和機構改革的試點。 （１）由過去側重于機構改革向更系統(tǒng)的改革轉變，即向建立現(xiàn)代化政府管理體制和模式轉變。 （２）改革思路大都提出以創(chuàng)建服務型政府為目標。 （３）加大了政府體制創(chuàng)新和政府職能轉變的力度。 （４）大都重視行政管理方式創(chuàng)新――市場競爭機制、工商管理方法及信息技術的引入。 第三章、政府間關系 1、政府間關系：指中央政府與各級地方政府之間縱橫交錯的網(wǎng)絡關系，它既包括縱向的中央政府與地方政府、各級地方政府之間的關系，也包括同級地方政府之間以及不存在行政隸屬關系的非同級政府之間的關系。 2、我國政府間關系研究的不足 （1）主要限于中央與地方關系的研究，政府間其它脈絡關系關注少（橫向、交叉）。 （2）側重經(jīng)濟關系，對政府間的政治與行政關系分析少。 （3）分析方法以實證研究為主，理論分析不足。 3、政府間關系研究的途徑 （1）傳統(tǒng)的中央控制模式：①中央政府掌控一切，它從等級制的頂端對政府體系進行管理，而不是著眼于整個體系。②地方政府在等級制體系中是被控制的，而不是自控制的，是依賴性而非自治的。――“自上而下”的分析視角。 （2）地方自治模式：源自世界性的地方分權潮流。強調的是高度的地方分權與自主治理，而不是中央的控制與影響。中央政府要對地方給予更多的關注，并為其提供更多的資源。――“自下而上”的分析視角。 （3）網(wǎng)絡模式。 A、網(wǎng)絡的三個基本內容: ①網(wǎng)絡由各種各樣的行動者構成，每個行動者都有自己的目標，且在地位上是平等的。 ②網(wǎng)絡因為行動者之間的相互依賴而存在。 ③網(wǎng)絡行動者采取合作的策略活動來實現(xiàn)自己的目標。 B、特征：①行動者的多樣性與等級制色彩的弱化。 ②相互依賴與分權――討價還價、相互妥協(xié)。 ③策略活動與合作――使障礙最小化。 總之，網(wǎng)絡模式下的政府間關系要求一體化的程度以弱化等級色彩，要求政府間的分權以提高地方的自主性，要求政府間彼此合作以實現(xiàn)各方的共贏。 4.西方政府間關系的若干模式： （1）拉焦爾模式：政治性分權，行政性分權，行政權轉讓。 （2）賴特模式：美國：分離模式，下位包含模式，相互依存模式。 （3）羅斯構想：相互依存，地方單方面依存于中央，中央單方面依存于地方，相互獨立。 （4）松村岐夫模式：垂直式統(tǒng)治模式，相互依存 模式。 （5）羅茨模式：官僚體制，市場方法，網(wǎng)絡管理。 5、西方政府間關系發(fā)展的新趨勢――網(wǎng)絡模式的出現(xiàn) （1）政府間關系等級制色彩的弱化:一是大都市區(qū)管轄單位的碎片化;二是城市地位上升改變了城市與州和聯(lián)邦關系。 （2）中央與地方的分權傾向：增加地方自主性的方向發(fā)展，改變地方過分依賴中央的局面，使政府間的資源分配更趨平衡，以提高相互依賴的程度。 （3）地方政府間的合作現(xiàn)象日漸普遍：尋求合作，追求更大利益。 6、中國政府間關系的傳統(tǒng)模式 等級控制模式――這一模式下，政府間關系特征如下： （１）政府間的結合構造上，主要體現(xiàn)為層級隸屬關系――金字塔：中央與地方職能高度一致，無明顯分工。 （２）在政府間的權力分配上，實行中央高度集權。①財政管理體制中：中央集中絕大部分財政資金，完全控制地方預算資金使用范圍和方向。②事務管理權限：命令和執(zhí)行、控制與被控制。 ③干部管理權限：中央對地方干部的任免、提拔、審查和懲處進行全面管理和控制。 （３）在政府間的橫向關系上――阻隔多而聯(lián)系少。原來有兩點：①缺乏合作的內在動力與需求，“條條管理”排擠“塊塊管理”。②缺乏合作的物質基礎，地方政府缺乏資源控制在中央各部門。 7、中國政府間關系的新近發(fā)展：網(wǎng)絡模式 A、政府間關系等級制結構的變化。 （１）準層級大大減少――為政府間組織結構的扁平化奠定基礎，密切各級政府間的直接聯(lián)系。 （２）城市尤其是中心城市的發(fā)展對等級制結構產(chǎn)生重大影響。 中心城市：指在經(jīng)濟上有著重要地位起著特別重要的作用，具有強大的吸引能力、輻射能力和綜合服務能力的城市。 ①計劃單列的實行及副省級市的確立，對政府間關系的等級制的影響不僅改變了副省級市在政府行政體系中的地位，而且改變了中央政府與城市政府的關系：經(jīng)濟管理上，中央與副省級市的關系是直接的。但在行政指導和監(jiān)督上，中央與副省級市的關系是間接的，須通過省政府。所以中央、省、副省級市三者由單一垂直的領導關系變?yōu)椴坏冗叺娜顷P系。 ②“市管縣”體制的影響?！笆泄芸h”――就是用地級市管轄原來屬于地區(qū)管轄的縣，其實質是，一方面把一級城市政府變?yōu)檩牽h的一般政府，同時又是將派出機關地區(qū)行政公署轉變?yōu)槭】h之間的一級政權，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化和行政一體化的兩個過程同步進行的結果。 a、主要有三種模式。①“地市合并型”。具有相當經(jīng)濟實力的省轄地級市與地區(qū)行政公署合并，用市政府取代原來的行政公署，實行市管縣。②“升級合并型”。將一般的縣級市升格為地級市，實行市管縣。③“縣改市型”。將新設的縣改市升格為地級市，實行市管縣。 b、目的。①解決城鄉(xiāng)分割問題，城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)合治。 ②解決條塊分割問題，促使城市行政區(qū)與城市經(jīng)濟區(qū)保持一致。 c、積極意義。①在地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展上，有助于城鄉(xiāng)經(jīng)濟的互補與聯(lián)合，有助于農(nóng)村的城市化。 ②在地方行政體制發(fā)展上，加強了省、市、縣之間的聯(lián)系，使市、縣兩級政府的職能都有所擴展。 d、對等級制的影響。①轄縣市政府職權的擴大與獨立性的明顯加強，對省政府的利益和管理權限形成了挑戰(zhàn)。 ②“市管縣”體制使縣與市的關系由平等變成隸屬。 B、地方分權改革。 （１）中央與地方經(jīng)濟關系調整中的權力下放――“簡政放權”、“放權讓利”。①在財政權力方面，逐步擴大地方財政自主權――分稅制。②在經(jīng)濟管理權限方面，中央將其下放到地方政府。 （２）中央與地方政治關系調整中的地方擴權：行政管理權限、干部人事制度、行政領導體制。 C、橫向聯(lián)系的擴展：改革前，企業(yè)與地方政府缺乏追求地區(qū)比較利益與發(fā)展地方經(jīng)濟的熱情，地區(qū)經(jīng)濟與國民經(jīng)濟缺乏活力。 （１）地方政府橫向聯(lián)系的類型：省區(qū)間的經(jīng)濟協(xié)作區(qū)、省區(qū)毗鄰地區(qū)的合作、省區(qū)內合作、城市經(jīng)濟技術協(xié)作網(wǎng)絡。 （２）地方政府橫向聯(lián)系的典型案例：西南協(xié)調會、金三角區(qū)。 （３）地方橫向聯(lián)系對政府間關系的影響。①增加了地方政府之間的相互依賴性。②中央與地方的博弈格局由一對一為主轉向以一對聯(lián)合體的博弈為主。 8、我國政府間關系的進一步調整 （1）必然性：信息技術的迅猛發(fā)展改變了政府生存環(huán)境，要求政府壓縮層級，分散決策能力；民主意識的強烈覺醒要求地方適度分權；市場經(jīng)濟發(fā)展的內在需求以及政府事務的日漸交織也推動著政府搞關系作出適應性調整，推動政府間橫向合作的發(fā)展。 （2）措施。①簡化政府組織間的層級結構――有步驟地向三級制乃至二級制過渡。②地方合理的分權――財政、人事以及事務管理權限。③加強橫向合作――“上有政策、下有對策”及地方保護主義問題的解決。 （3）走向一種網(wǎng)絡模式的中國政府間關系：以扁平化的組織結構、政府間的分權與相互合作為特征。 A.在未來的發(fā)展中，政府間的組織結構將不再以科層體制為基礎，二是建立在以信息社會相適應的網(wǎng)絡組織之上。 B.政府間的關系將從橫向依賴走向縱向依賴 C.地方政府間的合作關系將會更加密切，合作的方向和領域都將向縱深發(fā)展。 第四章、政府作用 1、關于市場體制下政府作用的爭論 （1）20世紀二、三十年代――凱恩斯主義。凱恩斯主張放棄自由的放任主義，實行政府對經(jīng)濟生活的全面干預，（財政和貨幣政策調控市場經(jīng)濟的運行）。 （2）20世紀70年代――西方新自由主義、新保守主義經(jīng)濟學思潮，主張限制或取消政府干預，充分干預市場機制的作用。 （3）20世紀70年代末，80年代初――新公共管理運動，公共服務市場化。 2、基于物品特性和提供機制政府角色分類:以物品提供中的政府作用為線索,將政府角色分為生產(chǎn)者,提供者和安排者。 （1）物品的分類： 競爭性（能否被共同消費） 排他性 是 否 是 個人物品 自然壟斷物品 否 公共資源 集體物品 ①排他性是指可以阻止一個人使用一種物品時該物品的特性。 ②競爭性是指一個人使用一種物品而減少其他人使用時該物品的特性。 （2）物品的不同參與主體及物品提供的不同制度安排。 ①物品的不同參與主體：消費者、生產(chǎn)者、安排者。 ②物品安排的制度安排。以對市場由低到高的依賴性程度，十種制度安排：政府服務、政府出售、政府協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營、補助、憑單、自由市場、志愿服務、自我服務。 （3）政府角色的分類。 ①公共物品和服務的生產(chǎn)者――政府親自生產(chǎn)服務。 ②公共物品和服務的提供者――不親自生產(chǎn)，通過掌握的資源資助公共物品的生產(chǎn)和消費。 ③公共物品和服務的安排者――為生產(chǎn)者指派消費者，為消費者指派生產(chǎn)者，選擇服務的生產(chǎn)者。 3、現(xiàn)代市場經(jīng)濟中政府的作用或行為模式――五種角色 （1）公共物品的提供者。 A、公共物品：指那種能夠同時供許多人享用的物品，并且供給它的成本與享用它的效果并不隨享受它的人數(shù)規(guī)模的變化而變化。 B、why？①因為公共物品消費的非排他性，以價格機制為核心的市場不能使得生產(chǎn)和供給達到最優(yōu);靠個人間的直接交易去解決公共物品的供給問題，由于成本太高而得不償失。②由于投入多，效益低而使私人經(jīng)營部門不愿或無力生產(chǎn)、提供;或容易造成壟斷。 （2）宏觀經(jīng)濟的調控者。 ①市場機制不能解決宏觀經(jīng)濟總量或總供給與總需求之間的平衡，須靠政府的財政政策和貨幣政策減緩經(jīng)濟周期波動，抑制通貨膨脹。 ②市場機制不能解決國民經(jīng)濟的長期發(fā)展問題，其調節(jié)具有短期性。 ③市場機制難以調整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構。 （3）外部效應的消除者。 ①外部性的存在無法通過市場機制解決，政府通過補貼或直接的公共部門的生產(chǎn)來推進積極性的產(chǎn)出，通過直接的管制來限制消極外部性的產(chǎn)出。 ②外部性是指個人的效應函數(shù)或企業(yè)的成本函數(shù)不僅依存于自身所能控制的變量，而且依賴于其他人所能控制的變量，這種依存關系又不受市場交易的影響。 （4）收入及財產(chǎn)的再分配者。市場經(jīng)濟可較好解決效率問題，但無法解決公平問題。 ①市場經(jīng)濟不能自動達到社會收入分配方面的公平與協(xié)調，帶來收入分配不公現(xiàn)象，即使市場作用發(fā)揮較好的地方，分配的結果可能也不是按照社會所接受的標準去實現(xiàn)。 ②無法解決全社會范圍的社會問題。 （5）市場秩序的維護者。①建立和健全市場運行所需的各種法規(guī)和制度，并監(jiān)督其實施。 ②制定和實施各種反壟斷法和反不正當競爭法。 ③培育和完善市場體系。 4、市場經(jīng)濟條件下（尤其是轉型期）我國政府在社會經(jīng)濟運行中扮演的角色(政府職能) （1）加強市場經(jīng)濟法制建設，創(chuàng)立平等競爭的市場秩序與環(huán)境。 （2）深化企業(yè)制度改革，造就市場經(jīng)濟的微觀主體――現(xiàn)代企業(yè)制度的要求。 （3）培育和完善各類市場，形成開放競爭的市場體系。①條塊分害。②價格體系理順。 （4）依靠宏觀調控手段，保證社會經(jīng)濟的穩(wěn)定與增長。 （5）參與某些經(jīng)濟領域的資源分配，充當公共物品的提供品。 （6）制定并實施分配與再分配政策，形成收入與財產(chǎn)公平分配機制。①收入的分配與再分配政策。②社會保障制度改革。③促進社會中介組織的發(fā)展。④建立與完善社會性的服務體系。 （7）擴大對外開放，加強國際經(jīng)濟合作。 （8）轉變職能與精簡機構，實現(xiàn)政府自身的革命。 5、現(xiàn)階段我國政府角色定位的缺陷 A、政府生產(chǎn)角色的越位。 （1）表現(xiàn)為政府所有的企業(yè)事業(yè)單位壟斷生產(chǎn)大量的